11 de noviembre 2022
José Araujo-Juárez
Profesor de Postgrado de la Universidad Católica Andrés Bello, Venezuela.
Miembro del Instituto Internacional de Derecho Administrativo, del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo, de la Asociación Iberoamericana de Profesionales en Derecho Público y Administrativo y de la Asociación Española e Iberoamericana de Profesores e Investigadores de Derecho Administrativo.
Comienzo por llamar la atención sobre la necesidad de conocer el origen de las cosas, no solo para entender el pasado sino también y, sobre todo, para iluminar el presente y poder encarar el futuro, sin el lastre de los errores anteriores. Porque toda realidad —al como lo es nuestra situación país— es el legado de un pasado que importa retener, pues, nos ayuda, como digo, a comprender nuestro hoy.
Por eso tomo a préstamo los conocidos versos de J. Manrique, en los que el poeta insta a que “vengamos a lo de ayer”, que con tanta frecuencia es olvidado, porque la vorágine de la época en que estamos viviendo —y una suerte de “adanismo”: esto es, la creencia de que la vida empieza el día que venimos a este mundo— podría hacernos pensar que el pasado no existió. Pues eso. “Vengamos a lo de ayer”, sin el que poco o nada puede entenderse el presente ni, por supuesto, construir para el futuro.
Por tal motivo, invito a detenernos un poco y repensar, el derecho administrativo de José Peña Solís. Releamos con una nueva mirada los temas abordados, muchos de los cuales, aunque escritos ayer, son de rabiosa actualidad.
El profesor José Peña Solís, jurista académico como muchos otros de una excelente generación, y quien como ellos ha participado en el desarrollo crítico y doctrinal del derecho administrativo venezolano, no ha dejado de publicar sus ideas en artículos, ensayos, libros, hasta producir la conocida obra conformada por los 3 volúmenes del Manual de Derecho Administrativo. Ideas que —como sabemos todos— surgen al hilo de lecturas, conversaciones, asistencias a jornadas jurídicas y, fundamentalmente, de reflexiones solitarias; las cuales transformadas, matizadas, alteradas o simplemente ampliadas quedan grabadas hoy día en la impresión digital, donde algunas corren la fortuna de germinar al generar, a su vez, otras ideas.
Por tal motivo, me complace mucho en esta oportunidad, ofrecer unas sugestivas reflexiones sobre el derecho administrativo de José Peña Solís, sobre el magisterio desarrollado a lo largo de cuatro décadas, desempeñado en clases, conferencias y como tutor o jurado de trabajos de grado, de tesis doctorales o de ascensos en el escalafón docente de su Alma Mater, la Universidad Central de Venezuela, a la que se añaden las publicaciones de artículos de colaboración, monografías y libros.
Son la expresión de una continuada y diligente tarea del dominio de nuestra disciplina, la que dimana de su propia visión del derecho administrativo, en donde sin apego a corsés dogmáticos o ideológicos y sin ataduras sistemáticas, desde una solución viable y coherente en términos de razonabilidad y de eficiencia científica, aborda los temas más basilares de esta disciplina que, en el fondo, siguen latiendo casi los mismos de siempre, es decir: por un lado, la necesidad de embridar la Administración pública en el ejercicio del Poder público; y por el otro, la decisión de ofrecer un real y efectivo sistema de garantías jurídicas a las personas.
Así, el punto de partida de nuestra reflexión se sitúa en una constatación en perspectiva histórica, sin duda compartida por muchos. Y es que la referencia al derecho administrativo de José Peña Solís, es también la referencia al de un tiempo que ha sido el referente de toda una generación de excelentes iusadministrativistas.
Una generación situada entre dos extremos: por un lado, la de los renovadores —en realidad, constructores— del derecho público venezolano; y por el otro, la generación integrada por iusadministrativistas que han crecido intelectualmente bajo la vigencia de la Constitución de 1999, pero también al amparo de un derecho —puesto o impuesto— que solo se puede calificar, empleando la metáfora de “subterráneo” o “marginal” de nuevo cuño —bien cierto es, no por ello menos real—, con el que se han desmantelado las instituciones públicas y privadas, bajo la esfera del “no-derecho” del que habla D. Jesch, muy distinto al modelo constitucional del Estado de derecho que se levanta sobre la relación dialéctica o de tensión Poder-Libertad, tal y como fuera ideado por los primeros pensadores del sistema del derecho administrativo en su sentido propio, sin calificativos.
Los integrantes de la generación académica a la que pertenece José Peña Solís han tenido, en efecto, la fortuna de disfrutar de una etapa esplendorosa. Una etapa en la que grandes maestros del derecho público iluminaron decididamente el panorama doctrinal, plantearon sugestivos retos, sembraron atractivas incitaciones y, por último pero no en importancia, despejaron el campo a seguir, de consuno con la jurisprudencia administrativa de principios proferida durante tal época.
Estos fueron los verdaderos constructores del derecho administrativo venezolano, a veces sin saberlo, de una parte significativa del edificio institucional de los 40 años de democracia y progreso del país, y ellos también fueron los que animaron y convocaron a otros a participar, a exponer sus aportaciones en un ambiente intelectual en el que brillaba el reto de la responsabilidad, el desafío de la superación de sí mismo y no la competencia y el debate mezquino.
Estoy hablando de los protagonistas de una doctrina muy solvente que iluminaron las aulas universitarias; esta generación son los protagonistas de ayer que contribuyeron enormemente a forjar el derecho administrativo venezolano de hoy. Una generación de la que es de justicia recordar los nombres de los profesores A. Moles Caubet, E. Lares Martínez, L. H. Farías Mata, T. Polanco Alcántara y el más conspicuo A. R. Brewer-Carías, sobre cuya obra jurídica tuve la oportunidad de pronunciar unas palabras que, a la distancia, lucen modestas ante la magnitud de lo que pretendíamos recensionar.
Y es que el papel de los juristas académicos mencionados fue, pues, determinante pocos años después cuando se hubo que construir —y no destruir— casi de la nada, el sistema del derecho administrativo venezolano, que pudimos disfrutar y que no siempre valoramos en lo que realmente ha sido y, desde luego, es.
Por cierto, se dice a menudo que para aprender algo es necesario enseñarlo, pero para enseñarlo se necesita de todas formas adquirir los conocimientos de base. Por esta razón, un jurista académico refleja de alguna manera a sus maestros y se refleja luego, no tanto en la cantidad de alumnos sino en la calidad de sus discípulos, que pasan a formar una parte importante de su obra o legado jurídico.
Por este motivo, me permito traer a colación la Ley de Citas del derecho romano del año 426, redactada por el emperador de occidente Valentiniano III, con la que se alude a aquella parte que regulaba la recitatio de las obras de los jurisconsultos ante los tribunales. Se establecía que podían citarse exclusivamente las obras de Gayo, Paulo, Papiniano, Ulpiano y Modestino. Posteriormente se aceptó que también se podían invocar a todos aquellos autores que, estos cinco juristas citaran a su vez en sus obras, siempre que se exhibiera un original de la obra del autor citado.
Fue así como E. Papiniano, el jurista más prestigioso y autorizado de Roma, tuvo como maestro a Q. Cervidio Escévola y, a su vez, como su mejor discípulo a D. Ulpiano; y este, también, a H. Modestino, quien se convertiría en el jurista más destacado de la siguiente generación.
Esto pudiéramos referirlo también al derecho administrativo con el ejemplo del decano L. Duguit —Universidad de Burdeos— y la forja de una generación de insignes discípulos integrantes de la denominada Escuela del Servicio Público —G. Jèze, R. Bonnard, L. Rolland, etc. —, cuyas construcciones teóricas colmaron el debate científico sobre la naturaleza del derecho administrativo. Y su influencia llega hasta hoy. ¡Cualquier cosa!, que diría un castizo.
Pues bien, en lo que nos es de consideración presente —y salvando las distancias—, sirva esta imagen para recordar que también los de la generación de José Peña Solís tuvieron la suerte de tener excelentes discípulos, como también la inmensa fortuna de haber tenido grandes maestros —dentro y fuera de las aulas—. Por eso son, un importante e imprescindible eslabón en la larga cadena que tradicionalmente ha supuesto la academia o el magisterio en el campo jurídico. Porque todo —o casi todo— se aprende a lo largo de los años, tanto de unos como de los otros.
Pero en definitiva, han sido maestros y discípulos interesados todos en abordar y resolver los desafiantes problemas que fue presentando una sociedad, una sociedad que trataba de ser más moderna, cada vez más transformada pero, eso sí, buscando y aportando en cada caso, las oportunas mejoras y soluciones para el derecho público nacional.
También es sabido, que el conocimiento científico se encuentra sujeto a una actualización y modernización permanentes. El paso del tiempo deja huella en todo conocimiento. Y el derecho no es, naturalmente, una excepción. Por eso nadie dudaría que el derecho administrativo siempre ha experimentado desde sus orígenes una notable transformación, que ha exigido una paralela actualización de su sistema científico y una redefinición de sus categorías, desafíos en los que se trabaja en el panorama del derecho comparado horizontal, con una intensidad y extensión sin paralelo en ninguna otra rama del derecho.
Valga una imagen apropiada para describir la situación actual. Esta podría ser la de que se trata, hoy, ahora, no de derrumbar una mezquita para construir sobre ella una catedral gótica sino, en cierta medida, la de restaurar la catedral gótica y asegurarla notablemente. Y esto último reclama un método diferente como sería, por ejemplo, la restauración hoy en marcha de la catedral de Notre Dame de Paris, después que el fuego devoró el techo y su histórica aguja central, pero cuyas llamas no pudieron consumir sus cimientos, arcos ojivales, bóvedas, contrafuertes, columnas, muros, torres, etc., y esto último nos habla de quienes edificaron tanta solidez estructural.
Del mismo modo, como sostiene M.S. Giannini, el derecho administrativo es el resultado de la síntesis de las tres experiencias político-jurídicas más importantes de su época, que se completó por un grupo bastante conspicuo de hombres de todas las partes de Europa, que fueron formadores de la opinión pública y precursores de nuevas ideas constructivas —“les faiseurs de systèmes” (J. Rivero)—.
Por tal razón podríamos notar que, desde sus orígenes, en el seno del derecho administrativo se ha vivido una perpetua restauración del “edificio administrativo”, a través de las denominadas “transformaciones”, “reformas”, “cambios”, “crisis”, “huidas”, “expansiones” y, más recientemente, “innovaciones”, que dieron lugar a sus 3 etapas conocidas, así: 1° El derecho administrativo “clásico”; 2° El derecho administrativo “moderno”; y por último 3° El derecho administrativo “contemporáneo” o si se prefiere “derecho administrativo acorde con el tiempo”, expresión que tomo prestada de E. Schmidt-Assman. Dicho de otro modo, el derecho administrativo contemporáneo ha de restaurarse desde sus propios cimientos y premisas.
En este contexto de reelaboración científica del derecho administrativo contemporáneo y durante mucho tiempo, José Peña Solís —al igual que muchos otros iusadministrativistas de su generación—, ha contribuido a renovar la enseñanza de nuestra disciplina, introduciendo y desarrollando los conceptos con que la doctrina —tanto nacional como extranjera— enriquecen su contenido: la teoría de las fuentes, la discrecionalidad, la potestad reglamentaria, la potestad sancionadora, entre otras, son materias cuyo examen sistemático robustece el contenido doctrinario del derecho administrativo de José Peña Solís. Sin por supuesto dejar de mencionar, sus formidables Lecciones de Derecho Constitucional en tres volúmenes que aparecen publicadas durante los años 2008-2016.
Pero tampoco debemos olvidar que la reelaboración científica busca la proyección de los principios y valores jurídicos que habrán de presidir, inspirar y estructurar, como el ADN, todas las realidades que el derecho administrativo contempla.
Así las cosas, dentro de las que se denominan las “señas de identidad” —en cuanto ideas o pensamientos que vertebran el sistema del derecho administrativo en sentido propio—, están las referidas a que el derecho público contemporáneo no puede desentenderse de la reflexión sobre los fines esenciales del Estado constitucional y los medios necesarios para alcanzarlos.
Pero además conviene notar, que la reelaboración científica se impone también en el ámbito de las garantías jurídicas de las personas frente a la acción del Estado constitucional, para que el interés general o público que se encuentra precisamente en la promoción de los derechos fundamentales —E. García de Enterría—, no se logre con sacrificio de la dignidad humana y los demás derechos fundamentales, sino que procure ser común a la sociedad y a la persona, quien en definitiva debe ser el centro de la acción del Estado constitucional —J. González Pérez—.
Así, el derecho administrativo de la actividad y sus medios, y el derecho administrativo de las garantías de las personas representan, el anverso y reverso del sistema del derecho administrativo contemporáneo, y el primero no puede ser desligado del segundo, de tal modo que casi se vuelve desnaturalizado e incomprensible, hoy, si el régimen de la actividad administrativa apareciese desvinculado del régimen de las garantías jurídicas y, también, así, del régimen de control público —máxime, externo o jurisdiccional— de la Administración pública. Por tal razón, las categorías del derecho administrativo contemporáneo se deberían enmarcar y explicar, dentro de estas coordenadas.
A este respecto, la obra toda de José Peña Solís es un gran aporte a ese noble fin, pues desde una posición clara y precisa, desde sus primeros textos para el estudio de la asignatura, Lineamientos de Derecho Administrativo que elabora entre 1995-1997 sobre el programa oficial de la materia de la Escuela de Derecho de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela, y luego con su Manual de Derecho Administrativo —2000 y sucesivas reimpresiones—, aborda los grandes temas a lo largo de sus volúmenes.
Se trata, pues, de una contribución renovada que resume la doctrina del derecho administrativo que José Peña Solís ha ido jalonando de una carrera académica en la docencia e investigación en nuestro panorama jurídico. Se trata, sin duda alguna, de una obra de quien, desde la perspectiva de jurista, con un bagaje sólido y consolidado, se afana en desgranar los problemas jurídicos que ofrece nuestra realidad, lo que hace mucho más atractiva la recepción de las lecciones que ofrecen las páginas de su Manual de Derecho Administrativo.
Por ello, siguiendo un plan que a nuestro juicio cuadra con la realidad administrativa nacional y la trascendencia de sus instituciones, asimismo con un correcto método pedagógico, la obra se divide en partes bien diferenciadas, que no es el caso describir aquí, pues serán tratadas por los demás expositores a quienes me honro en acompañar.
Pero es que, además, el derecho administrativo de José Peña Solís tampoco ha prescindido de tanta útil enseñanza que ofrece el estudio del derecho administrativo global, especialmente producto de sus estancias académicas de postgrado en Italia, en las Universidades de Roma y Bologna.
Y por otro lado, se trata de una guía imprescindible para adentrarse también en el debate científico como herramienta académica, que ha comenzado a retomarse y desarrollarse ampliamente, como actividad que fomenta el pensamiento crítico, puesto que es la fuerza intelectual de más nivel del ser humano.
Deberíamos agregar, el debate académico debe respetar ciertos rasgos formales y funcionales que permiten distinguirlo de otros géneros de la comunicación, pues requiere: 1° Instrucción; 2° Mucho esfuerzo desde los postulados del pensamiento abierto, plural, constructivo y complementario; y por último, 3° El juego de la técnica argumentativa por excelencia, cuyas propiedades deben ser la coherencia, la cohesión y la adecuación.
En definitiva, debe quedar claro que para que el debate académico se preste a un aprendizaje significativo, los participantes deben saber que no se busca la victoria de una postura; en el debate académico no se gana ni se pierde, en el debate académico se busca aprender y evolucionar. Sobre el particular es digno de recordar, el debate académico entre G. Vedel y Ch. Eisenmann sobre los fundamentos del derecho administrativo.
Estoy absolutamente convencido de que el ejercicio del debate académico, eso sí, de altura, es sumamente fructífero para quienes lo practiquen y que viene a llenar un enorme vacío en las Facultades y Escuelas de Derecho, los Colegios profesionales y, en general, en todo el sistema académico.
A la vista de cuanto ha quedado dicho y ya para cerrar, me permito concluir con una reflexión final: por un lado, por cuanto los cambios en la vida económica, social, ambiental o tecnológica de hoy se suceden a tal velocidad, los juristas académicos se ven obligados a describir y proponer tendencias y nuevos paradigmas; y por el otro, por cuanto la magnitud de los problemas no tiene precedentes, el Derecho administrativo contemporáneo representa —y lo seguirá siendo—, un formidable instrumento jurídico para hacer frente a estos grandes desafíos, a condición, nótese bien, que sepa adaptarse y renovarse para evitar su empobrecimiento, tanto en el plano científico, y qué decir en el plano normativo.
Es por ello que, aunque “cada caminante sigue su camino” —y es lo que ahora pretendo subrayar—, el iusadministrativista tiene la tarea de ofrecer, no solo la explicación de cómo el Derecho administrativo es, sino que no puede prescindir de añadir, también, las recomendaciones sobre lo que el derecho administrativo debería ser.
De ahí que la innovación del derecho administrativo acorde con el tiempo, tiene una misión que exige tener altura de miras e implica la revisión y actualización de numerosos temas tradicionales, a objeto de lograr las mejoras continuas de sus categorías administrativas, como lo consigue el derecho administrativo de José Peña Solís.
Por último, tengo la certeza de que el Manual de Derecho Administrativo de José Peña Solís no solo servirá a los estudiosos para aprender, aclarar conceptos y resolver dudas, sino también a nuestro país, para robustecer en un futuro próximo su conciencia jurídica y su respeto y sujeción al Estado de derecho. Concisa y certeramente, O. Mayer hubo descrito esta circunstancia, así: “El Estado de derecho es el Estado del bien ordenado derecho administrativo”.
Celebro, pues, muy especialmente, la oportunidad de intervenir en este acto de presentación, no ya de un libro en concreto, sino de toda una obra, de toda una vida dedicada al derecho administrativo.
Mi enhorabuena al profesor José Peña Solís —y a la colaboradora profesora Nélida Peña Colmenares—, por revisar y actualizar el Manual de Derecho Administrativo, y también al CIDEP que ha hecho posible que salga a la luz pública en estos tiempos.
Es todo.