El pasado 25 de junio de 2024 la Asociación Venezolana de Derecho Administrativo, en el Aula Brewer-Carías, organizó un seminario en memoria de la profesora Magdalena Salomón de Padrón, en el cual participaron profesores que trabajaron junto con la profesora Salomón de Padrón, así como su hijo, el abogado Bernardo Padrón Salomón.

Yo no tuve el privilegio de ser alumno o trabajar con la profesora Salomón de Padrón. Ingresé a la Universidad Central de Venezuela en 2004, cuando la profesora ya se había retirado. Pero sí coincidimos en algunos eventos académicos. Recuerdo que durante las VII Jornadas Internacionales me acerqué a la profesora para expresarle mi admiración y gran emoción de conocerla, finalmente, en persona.

Pues lo cierto es que la obra de la profesora Magdalena Salomón de Padrón ha sido muy importante en mi formación académica en el campo del derecho administrativo económico. Creo haber leído toda su obra en este campo, durante mi estancia en la Universidad Complutense de Madrid, cuando escribí mi tesis sobre la libertad de empresa, dirigida por otro gran amigo del Instituto de Derecho Público, como fuera el profesor Sebastián Martín-Retortillo Baquer.

De esa obra, creo que el pensamiento que más ha influido en mí es la construcción jurídica del concepto de nacionalización, y su diferencia con la reserva y la expropiación.

En efecto, en la segunda mitad del siglo XX, Venezuela ⸺siguiendo el paso de otros países de la región⸺ emprendió una política de nacionalización. Sin duda, la política más importante fue la ⸺ así llamada⸺  nacionalización de la industria petrolera, de 1975. El Instituto de Derecho Público, dirigido por el profesor Brewer-Carías, coordinó diversas investigaciones que resultaron en la que es, a no dudarlo, la obra clásica en este tema. Allí aparece un trabajo fundamental escrito por las profesoras Magdalena Salomón de Padrón y Ana Elvira Araujo: “Estudio comparativo entre nacionalización y la reserva, la expropiación, la confiscación, la requisición y el comiso” (pp. 125 y ss.).

El tema de la nacionalización y la expropiación estaba en el programa del curso de Derecho Administrativo II que comencé a impartir en la Universidad Central de Venezuela. Recuerdo que el profesor Caballero me advirtió que en ese programa habían quedado temas rezagados del antiguo curso sobre Derecho Administrativo III, como las nacionalizaciones. Esos temas eran como reliquias del pasado, pues ¿a quién le interesa estudiar las nacionalizaciones en el siglo XXI?

Fue precisamente a propósito de la arbitraria ola de “nacionalizaciones” adoptada desde el 2005 cuando este tema volvió a ser de interés. En el libro publicado en 2005 de las VII Jornadas, la profesora Magdalena Salomón de Padrón publicó uno de mis artículos predilectos del derecho administrativo económico: “Las exclusiones de la libertad económica: nacionalización y reserva” (Tomo I, pp. 307 y ss.).

Hoy, cuando algunas de las consecuencias de esta política de nacionalización se debaten en cortes extranjeras y tribunales internacionales de arbitraje, quisiera esbozar, a la luz del pensamiento de la profesora Salomón de Padrón, la diferencia entre nacionalización, reserva y expropiación, desde la perspectiva de la libertad de empresa.  

Así, como bien señaló la profesora, la nacionalización tiene por objeto convertir la propiedad privada en bienes, derechos o empresas, en propiedad colectiva. De allí, precisamente, la expresión, que alude a la propiedad de la nación como cuerpo colectivo. En contra, la reserva tiene por objeto limitar la libertad económica de los particulares, para realizar actividades en el sector reservado.

Al enfocar la reserva desde la libertad de empresa, acertadamente, se aclaró que esta técnica es una limitación a esa libertad. Como tal, debe cumplir con todas las garantías jurídicas de este derecho, y entre ellas, la garantía de la reserva legal. Por ello, no hay tal cosa como reservas implícitas, lo que permite explicar por qué la declaratoria de una actividad como servicio público, no genera ningún efecto jurídico y, mucho menos, puede dar lugar a reservas implícitas.

A su vez, la reserva no necesariamente conlleva a la expropiación. De acuerdo con la profesora Salomón de Padrón, “la reserva por sí no es un instituto jurídico que tenga como efecto jurídico la transferencia de la propiedad de los bienes y derechos reservados”. En realidad, la expropiación puede ser una consecuencia de la reserva, en las ⸺así llamadas por la doctrina italiana⸺ reservas sucesivas. Pero en todo caso, la reserva no aminora las garantías jurídicas de la propiedad privada en el marco del procedimiento expropiatorio.

De lo anterior resulta que, como bien explicaron las profesoras Magdalena Salomón de Padrón y Ana Elvira Araujo, la nacionalización petrolera no fue tal. En realidad, ni siquiera esa política se implementó a través de una expropiación, sino por medio de la reversión de los bienes anejos a las concesiones, una vez que éstas fueron extinguidas. La expropiación no fue necesaria, pues la transferencia de los activos se realizó a través de un proceso transparente de negociación. Por ello, hasta donde sé, nuestra nacionalización petrolera no dio lugar a reclamaciones internacionales.

Muy distinta ha sido la situación a partir de 2005. La diferencia entre esas figuras se difuminó, en una narrativa de talante autoritario que partió de una visión estatista. De allí el uso y abuso de la nacionalización, y la manipulación de conceptos como el servicio público y el contrato administrativo, estudiados por el profesor Brewer-Carías. El objetivo último era simular medidas violatorias de la libertad de empresa en políticas soberanas de nacionalización.

Pero este intento por usar al derecho administrativo para disimular medidas arbitrarias no pasó la prueba en diversos tribunales arbitrales, que tras considerar el derecho venezolano ⸺incluyendo la obra de la profesora⸺ concluyeron que la llamada nacionalización de la faja no había sido otra cosa que una expropiación violatoria de los derechos de los inversionistas. Es de gran interés el estudio de la interpretación del derecho administrativo de Venezuela en los casos decididos por tribunales de arbitraje bajo el CIADI en los asuntos Conoco y ExxonMobil. Ambos casos, por cierto, han dado lugar a demandas conocidas por las cortes de Estados Unidos. Hay, aquí, un ejemplo de lo que la doctrina española denomina los efectos trasnacionales del derecho administrativo.

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Una de las reformas que tendrán que implementarse para la reconstrucción institucional de Venezuela, es el restablecimiento de los mecanismos de mercado y, en especial, el restablecimiento de las garantías jurídicas de la libertad de empresa. En esta tarea, la obra de la profesora Magdalena Salomón de Padrón en el derecho administrativo económico será fundamental.