Mis alumnos saben que cuentan conmigo de un modo incondicional. Lo que no sabían es que con eso he buscado, siempre, parecerme al profesor Allan Brewer-Carías, mi hoy querido y admirado amigo Randy.

A principios de los noventa, y durante tres semestres, fui su alumno en la Especialización de Derecho Administrativo de la Universidad Central de Venezuela (UCV). Los martes a las siete de la mañana, junto a otros compañeros, estrenaba el día con el lujo de escuchar sus clases, más bien de conversar o debatir con él.  Una de esas sesiones trató sobre las tendencias del contencioso administrativo en Venezuela y el mundo. La recuerdo con nitidez porque marcó mi carrera.  

Mi primera publicación recogió los temas e inquietudes tratados en esas clases y las ideas, ideas, ideas, que surgían en mí después de leer, leer, leer, la ya descomunal obra de Brewer-Carías. En la Nota Preliminar de Reflexiones para la reforma del sistema contencioso administrativo venezolano, luego de otros agradecimientos previos, ofrendé el siguiente párrafo: “Y, en fin, a todos aquellos grandes maestros, aquí y en el exterior, como los profesores Allan Randolph Brewer-Carías y Eduardo García de Enterría, que han dedicado años de estudio e investigaciones para enseñar y escribir sobre el Derecho Público”.

Sentí el deber de agradecer, como ciudadano, a quienes dedicaban su vida al estudio, y por quienes sentía, y sigo sintiendo, un movimiento del ánimo próximo a la compasión, acaso una necesidad de reconocer el sacrificio que conllevan estas existencias tan luminosas como abnegadas. La obra del profesor Brewer-Carías atestigua esa entrega que, en su caso, por lucir dichosa, compromete aún más en la gratitud y el aplauso.

Ese compromiso es el que me planta frente al teclado de la computadora y frente al suplicio de escribir, algo que me cuesta mucho. Paso días, noches, especialmente noches enteras, en una fatigosa, casi tortuosa, persecución de la ilación que habré de plasmar sobre el papel. Lo hago por obligación. Rara vez las musas atienden mis súplicas; en cambio los duendes llegan sin ser convocados. Sufro escribiendo. No lo disfruto. Lo padezco.

Pero sí me gusta leer lo que, al final, logro componer, y en eso, también, está la huella de Randy. Está en cada noche sin sueño concedida al pensamiento, en cada día de careo con la página y el vértigo de sus blancos, en cada pausa tras la palabra correcta, en cada inconformidad, en cada nueva revisión, y en cada idea que, por más feliz que me resulte, no equivale ni a una gota de agua comparada con el océano de conocimiento producido por Brewer-Carías. Quizá sea éste el mejor efecto que un profesor alcance a despertar en sus alumnos: motivarles con el ejemplo para que también se empeñen en la dura labor de enseñar.

Desde aquellas clases madrugadoras en la UCV, he tenido la fortuna de compartir espacio profesional y personal con Randy. Mi carrera quedó marcada de orgullo cuando su equipo de abogados me pidió participar en su defensa ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Cidh) y frente a la tiranía que lo persiguió y expulsó de Venezuela. Me correspondió denunciar y demostrar, datos en mano, que el poder judicial era una farsa, un oprobioso instrumento al servicio de la revolución.  

En mi memoria quedó impreso el sentimiento de ese magnífico grupo de abogados y expertos, venezolanos y latinoamericanos, coordinado por el gran Pedro Nikken. A todos ellos los unió el deber de enfrentar la persecución política contra el profesor Brewer-Carías, una de las más emblemáticas arbitrariedades de la dictadura. En estas décadas aciagas, pocas acciones han sido más ruines y crueles.  

Cuán inspirador puede ser un buen profesor, cuánto puede señalar el andar de sus alumnos, cuán civilizador puede ser un hombre, decente, de leyes; cuánto daño puede hacer su pluma al mal, a los tiranos. Cuánto le debemos a Brewer-Carías. 

Cuando Randy me escribió para que le prologase, o hiciera “una presentación, pórtico, o como lo queramos llamar”, para este libro Propiedad privada y derecho administrativo, que recoge, en cerca de 800 páginas, todos sus estudios sobre el tema, yo estaba en clases, en la Universidad Católica Andrés Bello (Ucab). Le contesté con una foto del salón donde se ven varios de mis alumnos sentados en un círculo de conversación socrática. Sabía que una foto de un aula de derecho en Venezuela, después de tantos años alejado forzosamente de su gente, le agradaría. “Saludos a los alumnos!!!”, respondió, con tres signos de exclamación.  

Al rato me envió un documento de 789 páginas: veintitrés trabajos ordenados cuidadosamente por materias, que recorren la relación entre propiedad privada y derecho administrativo desde 1977 hasta el presente. Casi 800 páginas, casi medio siglo. Descomunal. No hay que buscar otra palabra. 

Terminé pendientes urgentes y a la semana empecé a leer, o releer. “Ya estoy en la lectura, querido Randy, pronto lograré hacer algo digno de este honor que me haces”, le comuniqué.  Su respuesta confirmó la fascinación y el asombro por su consabida capacidad de escribir más rápido de lo que uno alcanza a leer: “Algo agregaré, en el interín, sobre la nueva Ley de Extinción de Dominio”.  

El fin de semana recibí un último capítulo como anexo para este libro que sobrepasa las 800 páginas. Se trata de un texto crítico acerca de uno de los más recientes instrumentos legales promulgados por el dictador Maduro, el 28 de abril de 2023, y que la Asamblea Nacional ilegítima, bajo el control absoluto de la dictadura, sancionó de forma intempestiva, en días, para justificar la apropiación de bienes mal habidos (valga el oxímoron), obtenidos por el nuevo grupo chavista caído en desgracia, hasta hace poco compinches de quienes siguen en el poder. ¡Cómo robaron! Miles de millones de dólares. Esta parte final del libro es, pues, sobre una ocurrencia más dictada para darle apariencia legal a unos ladrones robando a sus ex camaradas ladrones. Y también para perseguir y afianzarse por la fuerza.   

Para mí, en tanto más presión, más apremio. Ya para entonces llevaba varios días insomne, pensando y pensando en como ordenar las ideas de este prólogo, “presentación, pórtico, o como lo queramos llamar”. De ese rumiar mental se desprendió la idea de empezar por sugerir la mejor forma de leer este último trabajo de Brewer-Carías, sin ninguna duda el más esclarecedor, hijo de su entendimiento más completo sobre esta relación capital entre propiedad privada y derecho administrativo.

Mi consejo, atento lector, es que empieces por el final, por el capítulo acerca de la Ley de Extinción de Dominio. Sus dos líneas de cierre sintetizan, y a la vez abren, el camino —tal vez circular— hacia el resto de la obra: “… la Ley puede dar lugar a un ´festín´ de reparto de un ´botín´ mal habido como instrumento político de persecución”.  

La ley convertida en robo, la ley como herramienta en el festín de la corrupción.

Ya conocido el final, lee siguiendo el orden cronológico de cuando fueron escritos cada uno de los trabajos que vertebran el libro. Ten en cuenta que se trata de documentos legados por un testigo de excepción. Comienza por el artículo publicado en 1977 sobre la inalienabilidad e imprescriptibilidad en el régimen jurídico de las tierras baldías. Y sigue la línea del tiempo, hasta hoy.  

De esa travesía, hecha con esta ruta propia, yo volví con cuatro reflexiones:

1. El derecho administrativo está en constante evolución.

Hagamos un análisis cuantitativo, de los que tanto me gustan, de todos los capítulos de esta obra. Observaremos que los contentivos de críticas y denuncias por los excesos estatales son los más numerosos. Son menos los que describen las potestades públicas contra la propiedad privada o advierten a los gobernantes, jueces y operadores jurídicos que no están habilitados para su vulneración.

El transcurrir del tiempo, en esta realidad compleja, devela patrones. Esto me lleva a pensar en hacer a esta obra, y a la legislación venezolana del período abarcado por ella, un estudio cuantitativo con minado de texto y otras técnicas de análisis de datos. Contar las palabras del derecho administrativo e identificar las más repetidas en cada época, ordenarlas en su secuencia temporal, ver los respectivos contextos del país en aspectos económicos, sociales y políticos, aportaría data interesante: veríamos el cambio de las palabras, la aparición de algunas y la desaparición de otras y podríamos medir sus efectos.

El derecho administrativo en general, y en especial su relación con el derecho de propiedad, requiere ser estudiado según los principios de la complejidad y conforme al avance del tiempo. No es suficiente un análisis de un momento específico, para identificar si, por ejemplo, una nación se dirige a la paz o la guerra, a la justicia o a la arbitrariedad. Abordar el derecho administrativo como un proceso evolutivo abre el campo a nuevos conocimientos.

2. Sin propiedad privada no hay civilización.

El recorrido por estos trabajos del Maestro Brewer-Carías muestra que la ley fue pervertida. Aquí termina el camino de la propiedad privada en su relación con el Estado en Venezuela. Ocurrió lo que ya a mediados del siglo XIX advertía Frédéric Bastiat, uno de los más influyentes pensadores liberales de todos los tiempos.

Este país, todo un caso de estudio, y gracias al afán del más honesto de los administrativistas con estas más de 800 páginas, es una muestra de lo que, con severidad, advirtió el referido economista francés. Cuando la ley no está para asegurar la propiedad, no es ley en realidad; es una excusa para dar apariencia de legalidad a las apetencias del amo.

No es un dato menor que este derrotero inicie en el año de la nacionalización petrolera. Ahí es cuando adquiere protagonismo el derecho administrativo, pues tiene oportunidad de lograr con sus normas los objetivos del Estado social o de bienestar. El ensayo de acción estatal comienza verdaderamente esos años y bien sabemos que este ordenamiento jurídico habría de fungir entre habilitador y contralor.      

Disponemos, entonces, de una experiencia que confirma la tesis según la cual a la propiedad le ocurre lo mismo que a la democracia: degenera en el tiempo. Los gobiernos democráticos no tardan en transformarse en populismos y luego en despotismos. El proceso de destrucción de la propiedad privada es incluso más simple y justo por eso la catástrofe final es mucho peor.  

Al derecho de propiedad privada no lo defiende nadie, de forma espontánea. Hay algo en la naturaleza humana que crece con facilidad: la envidia. Eso explica por qué los dictadores, desde pichones, atacan la propiedad y manipulan a la sociedad a través del resentimiento. Nadie se mueve a defenderla, en particular si la que está amenazada es la de otros. ¿Qué no?

Verifiquemos esto: hay correlaciones altas entre las violaciones estatales al derecho de propiedad privada y las violaciones estatales a los derechos políticos y de expresión. Son hechos, no opinión. Se manifiestan en combo: Perseguir a la oposición y a la prensa, manipular el lenguaje creando una neolengua oficial, para robar desde el poder, en paz, de manera legal.  ¿Cuántas organizaciones de derechos humanos se dedican a la defensa de la propiedad privada? ¿Tantas como las de defensa de la democracia o de la libertad de expresión?

No se acaba de golpe con la propiedad privada. Su destrucción ocurre por fases: de derecho absoluto pasa a asignársele una función social y de allí deviene a botín de los políticos revolucionarios; de reconocimiento justo al mérito de cada uno, de contraprestación a los aportes que un individuo da voluntariamente a la sociedad, la propiedad privada se extinguió y quedó en manos de unos malhechores que son tales aun cuando, o precisamente porque, fueron elegidos democráticamente.

Al destruirse esta institución evolutiva que es la propiedad privada, creada por miles de generaciones mediante ensayo y error, y piedra angular de la civilización, solo queda la expoliación.  Sin propiedad privada la única ley es la del más fuerte, el Estado de naturaleza, la barbarie. Eso son las tiranías: los miembros más ruines y violentos de una sociedad se enfrentan entre ellos para apropiarse de los bienes ajenos. Son sistemas autoritarios con oligarquías extractivas. Sin propiedad privada, en fin, tampoco habrá democracia ni derechos humanos.

3. El derecho administrativo representa un sistema inestable.

“Desde el punto de vista histórico, el análisis del régimen constitucional y administrativo de la propiedad en Venezuela, nos muestra dos grandes etapas que, en términos generales, pueden distinguirse en toda América Latina: la primera, de 1811 a 1947, muestra a la propiedad como un derecho absoluto, aun cuando en las primeras décadas de este siglo se comienzan a admitir restricciones legalmente establecidas; y la segunda, de 1947 a la actualidad, nos muestra la propiedad como un derecho constitucionalmente sujeto a limitaciones que se engloban dentro de la noción amplia de la función social que la misma debe cumplir”.

Este párrafo de introducción conclusiva se halla en el inicio del primer capítulo de este libro, datado en 1979.

El derecho administrativo parte de reconocer y garantizar la propiedad de cada uno, pero también, de vuelta, acepta-justifica la pretensión de los gobiernos de limitarla, no en provecho de particulares sino en beneficio de todos. Ese equilibrio virtuoso pero frágil, esa sinergia entre lo privado y lo público, es lo que pretende lograr el derecho administrativo.

Desde una perspectiva evolutiva y compleja, corresponde preguntarse: ¿Es estable ese equilibrio? ¿Cuánto tiempo es posible sostener los límites del derecho administrativo antes de que sucumban y queden solo las habilitaciones?

Está demostrado que, al menos en Venezuela, este balance no se mantuvo. Al leer el referido capítulo escrito en 1979 sobre la adquisición de la propiedad privada por parte del Estado, se corrobora que desde entonces todas esas formas de destrucción de la propiedad privada han sido utilizadas, incluso desde antes del paso de la democracia populista al autoritarismo.  

Para 1995, Venezuela era el segundo país con menor libertad económica de toda la región latinoamericana; es decir, era una de las naciones con mayores restricciones y limitaciones a la propiedad privada. Para 2009, el gobierno venezolano ya había tomado por la fuerza todo tipo de edificios, haciendas, empresas, e impuesto férreas medidas económicas, siempre bajo el amparo del derecho administrativo. En mi afán por contabilizar todo, conté más de 2 mil afectaciones que en lugar de expropiaciones habrían de calificarse como “vías de hecho”.

Quizá suframos la maldición del petróleo, quizá se trate de querer ser ricos sin trabajar, quizá sea el incentivo negativo que lleva a los políticos a apoderarse del festín y repartirse el botín. Puede que obedezca al clima, a tanto calor, a tanta plaga en los cultivos. Aunque tal vez sea que nuestros gobernantes han actuado mal y los jueces no han sido los idóneos. ¿Está exento de culpa un derecho que pretendía domar a un león suelto entre la gente?

Yo que me formé como administrativista convencido y defensor del Estado social, terminé convertido en defensor de la propiedad y de las ideas de libertad. Nuestra tragedia demuestra que esos límites soñados a la administración pertenecen a la ficción. Los estudios empíricos de economistas, sociólogos, politólogos, entre otros, nos muestran que los gobernantes (poseedores del monopolio de las armas) no actuarán conforme a los límites del derecho administrativo, sino que, por el contrario, dominarán y pervertirán a la ley.

Al revisar el papel del derecho administrativo venezolano en estas épocas de ilusión y desengaño, resulta imposible reivindicarlo. No ha pasado el examen del tiempo. Caducó. Podría disgustarnos; pero es así. No es como yo lo creía y quería. Surgió con las mejores intenciones y como una buena idea, intentó mil veces corregirse, evolucionar, adaptarse. Los administrativistas decentes hicimos nuestro mayor esfuerzo; pero seguimos viendo como el derecho administrativo ha quedado como el andamiaje de una arcaica organización burocrática y como legitimador del expolio. Ha facilitado el saqueo.

Esta batalla entre propiedad privada y Estado la ganó el Estado. El derecho administrativo que debía impedirlo, no lo logró. Ha quedado expuesto como insuficiente para hacer valer el Estado de Derecho. Peor aún: ha quedado en evidencia su perversión.

4. Es hora de un cambio de metodología y de un reconocimiento pleno de la propiedad. Eso sí sería revolucionario.

Estamos con los pies en una cuarta etapa de esta relación entre propiedad privada y derecho administrativo. ¿Qué hacemos? Hay mucho por reflexionar. Podemos seguir insistiendo en las mismas ideas comprobadamente fallidas y confiar en que, ahora sí, se cumplirán los objetivos.  Yo, ahora, como liberal formado en el derecho administrativo, prefiero que, aunque la gente se equivoque, vaya libre en la búsqueda de su felicidad en lugar de esperar que unos “buenos gobernantes” les provean esa dicha.

Desde el punto de vista de la filosofía liberal, es mejor ir de abajo hacia arriba, dejando a las personas organizarse y cooperar voluntariamente, sin pretender dirigirlas a través de la ley y de una administración cenital, de poder ilimitado, con la excusa del interés general. Esta es, en esencia, la “regla de oro” propuesta por Bruno Leoni para determinar cuando debe legislarse y dar potestades a las administraciones y cuando no.

Con esta nueva obra, el profesor Brewer Carías nos abre un foro extraordinario.
El Maestro nos relata, con sus pormenores, la historia de la conflictiva relación entre propiedad y Estado. Es de esa revisión que vemos como de un derecho absoluto (debe verificarse que tanto lo fue en la práctica) pasó a acreditársele una función social y, seguidamente, como los llamados al “deber ser”, a respetar límites, fueron desoídos por los gobiernos. Paso a paso. Sin esas limitaciones nos estrellamos contra la realidad de un derecho administrativo usado más bien como instrumento para el peor de los festines: el de las autoridades robando la propiedad de los ciudadanos.

Más aun me pregunto si inevitablemente el final siempre es el mismo al que hemos asistido los venezolanos. Hasta donde sé, en países cercanos el derecho administrativo igual ha sido herramienta para el poder, no para limitarlo y favorecer a las personas. Los equilibrios son la excepción y cuando se miran bien lucen muy inestables. Los Estados crecen a la par de las leyes y éstas aumentan porque cada vez más se cede a los reclamos de más poder e intervención estatal para resolver los también crecientes problemas sociales. Parece una tendencia global. ¿Cómo saberlo con objetividad?

Una propuesta: Sometamos la nueva teoría administrativa a las evidencias empíricas, medibles. El derecho administrativo renacería, transformado de nuevo, ya no para habilitar y limitar al poder a la vez, sino para impedir, de forma tajante, que desde arriba se impongan decisiones de grupo, que admitamos una inversión en la carga de prueba.  

Un cambio de metodología es camino para la actualización. Los conceptos tradicionales del derecho administrativo ameritan, ya, ser investigados a la luz de la complejidad y los sistemas sinérgicos, como un proceso evolutivo. Con un enfoque interdisciplinar, más bien transdisciplinar o consiliente, el marco sería diferente. Esto daría lugar a más investigaciones empíricas sobre los efectos de las normas en la práctica; sean cualitativas o cuantitativas, y siempre falsables.  

Si siguiéramos los hechos, las evidencias, empezaríamos a encontrar, en el derecho administrativo, más disposiciones como: “La Administración tiene terminantemente prohibido…” y menos como: “La Administración podrá…” Me inclino a pensar que entre los administrativistas se irá formando el criterio de que la función social de la propiedad privada no implica para nada de habilitar la intervención estatal, sino, por el contrario, de “asegurar a su titular una esfera de libertad en el campo económico y de esa forma habilitarlo para conducir su vida con autonomía”, como ha establecido el Tribunal Constitucional Federal alemán. Tal sería el papel de la propiedad privada en el derecho.

Estas son las ideas que me hacen compañía en las largas noches de desvelo y que ahora, después del placer de leer a Randy, quizá también termine poniendo sobre el papel. Espero, si venzo mi confesa indisposición a la redacción, que la luz de Brewer-Carías, cuyas obras he leído durante horas y horas para aprender de derecho administrativo y además de escritura, me alumbre a través de las hojas en blanco.  

Querido lector, colega administrativista, conciudadano del mundo: estás a las puertas de un documento de enorme valor, escrito por un formidable jurista, un gran amigo y el más extraordinario profesor.  Sostienes en tus manos lo que Miguel de Cervantes, en el prólogo de Don Quijote de La Mancha, llamó bellamente libro hijo del entendimiento.