La Asociación Venezolana de Derecho Administrativo (AVEDA) realizó el pasado 16 de septiembre de 2021 un segundo coloquio venezolano-mexicano, esta vez, sobre Derecho Administrativo Sancionador. Una nueva actividad que se enmarca dentro de las iniciativas de la Asociación de promover la colaboración y el intercambio de saberes entre los expertos en Derecho Público de Latinoamérica. Participaron como ponentes los profesores mexicanos Alina del Carmen Nattel Barrera y Luis Gerardo Rodríguez Lozano, y los profesores venezolanos Flavia Pesci-Feltri y Rafael Badell Madrid. La moderación estuvo a cargo de Juan Domingo Alfonso Paradisi, presidente de la Asociación.

A continuación, les presentamos los aspectos más resaltantes de las ponencias:

I. Procedimiento sancionador en las Universidades públicas en materia de violencia de género

La primera de las ponencias del coloquio estuvo a cargo de la profesora Alina del Carmen Nattel Barrera, quien conversó sobre algunas incidencias y aspectos más resaltantes del procedimiento sancionador en las Universidades públicas en materia de violencia de género. En este sentido, indicó que explicaría el procedimiento sancionador que se desenvuelve en el seno de las Universidades dotadas de autonomía, es decir; que pueden hacer su propia legislación, y concretamente, la Universidad Autónoma de Querétaro, en la que ha podido conocer de cerca varios procedimientos a través de las distintas instancias que se ponen en funcionamiento cuando hay una queja en materia de violencia basada en género.

La profesora Nattel Barrera comentó que el Derecho Administrativo Sancionador es una expresión de la capacidad de castigo del Estado que no se agota en el Derecho Penal, sino que también se manifiesta en el Derecho Administrativo, porque quienes ostentan el cargo de autoridades pueden buscar la prevención y depuración de conductas constituidas como infracciones administrativas, controlando la impunidad y garantizando el buen desenvolvimiento del Estado de derecho. Resaltó que cuando la autoridad no cumple con su función de sancionar no está garantizando el buen desenvolvimiento del Estado de derecho.

En cuando a las Universidades autónomas, la profesora Nattel Barrera explicó que éstas ostentan la facultad de dotarse de su propio sistema normativo y, en este sentido, cuentan con estatutos orgánicos que desarrollan procedimientos sancionadores, los cuales, en ocasiones, pueden ser demasiado laxos en sus aspectos procedimentales. Comentó que generalmente existe una fase preliminar desarrollada por una comisión que instruye una “carpeta de investigación” y que es la encargada de buscar los elementos en contra del profesor o profesora que pudieran ser señalados como presuntos responsables de infracciones o conductas que se entienden como violencia basada en género.

Indicó que en la Universidad Autónoma de Querétaro, existe además un protocolo de actuación en materia de violencia basada en género que instruye la actuación del procedimiento, pero que no contiene una tipificación de infracciones administrativas distinta a las que se establecen en el estatuto orgánico de la mencionada Universidad, lo que en su criterio, no se adecúa a la necesidad de regular ciertas conductas que se entienden inaceptables en el ámbito universitario, donde pueden desarrollarse relaciones de poder entre profesores y estudiantes, y en las que, eventualmente puede existir una vulneración de los principios éticos que rigen la actividad docente.

Como cierre de su exposición planteó algunos retos que tienen las Universidades públicas mexicanas en los procedimientos sancionatorios en materia de violencia basada en género:

1. Los Consejos Universitarios deben actualizar la legislación de las Universidades y emitir una normativa en materia de violencia basada en género para desarrollar un catálogo de infracciones en la materia y fortalecer las sanciones que puedan imponerse.

2. Crear órganos especializados responsables de tramitar el procedimiento y establecer las sanciones correspondientes. En la actualidad las sanciones son impuestas por órganos no especializados en los que pocos miembros cuentan con conocimientos en materia de procedimientos sancionatorios o de violencia basada en género, lo que en ocasiones dificulta que se ofrezca garantía de seguridad jurídica a las partes en el procedimiento.

3. La legislación universitaria debe mantenerse a la vanguardia de la regulación jurídica en la materia analizada, para mejorar la posibilidad de prevenir, investigar y sancionar las conductas que constituyan violencia basada en género.

II. Alcances del principio non bis in ídem

Seguidamente el profesor Luis Gerardo Rodríguez Lozano conversó sobre los alcances del principio non bis in ídem. Comenzó su exposición indicando que para hablar de este principio es necesario referirse a la cuestión de los márgenes que hay entre el Derecho Administrativo Sancionador y el Derecho Penal, puesto que, a partir de esos márgenes se han planteado algunas polémicas sobre los alcances de la potestad sancionadora del Estado.

El profesor Rodríguez Lozano señaló que el artículo 23 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos establece la prohibición de castigar dos veces a una persona con una misma sanción por el mismo ilícito, y esto, en su criterio, es muy importante porque otorga seguridad jurídica a los ciudadanos y eleva el non bis in ídem al rango de derecho humano convencionalizado.

Destacó el ponente que la potestad administrativa sancionadora es un arma del Estado que busca pacificar en las conductas atípicas en la sociedad. La Administración pública tiene un ius puniendi para mantener cierto orden y paz social, pero no puede sancionar sin los límites que tiene el Poder Judicial, por ello pueden verse procedimientos administrativos en los que se aplican principios propios del derecho penal, como el non bis in ídem o el principio de proporcionalidad.

Cerró su exposición afirmando que la aplicación de los principios del Derecho Penal a los procedimientos administrativos sancionatorios, con algunos matices, deviene de la idea ya señalada que el non bis in ídem es un derecho humano convencionalizado que le otorga al ciudadano la posibilidad de no ser juzgado o sancionado más de dos veces por un mismo hecho, lo cual ha sido reconocido no solo en el Estado mexicano sino por la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y por importantes juristas en Iberoamérica.

III. Derecho a la defensa en el procedimiento sancionatorio venezolano

Continuó el coloquio con las ponencias de los profesores venezolanos, iniciando con la profesora Flavia Pesci-Feltri quien conversó sobre el derecho a al defensa en el procedimiento sancionatorio venezolano, para lo cual dividió su exposición en dos partes: una primera parte que pretendía presentar brevemente cómo está regulado el derecho a la defensa en el ordenamiento constitucional venezolano, y otra, en la que hace mención de cómo los poderes públicos del Estado venezolano, concretamente el Ejecutivo y el Tribunal Supremo de Justicia han consentido la violación absoluta del derecho a la defensa a través de la previsión en ciertos procedimientos sancionatorios de las llamadas “sanciones de plano”.

Respecto a la primera parte de su ponencia, la profesora Pesci-Feltri señaló que el derecho a la defensa es el derecho de todo ciudadano de ser escuchado por la autoridad pública competente ante la posibilidad de que ésta considere que el comportamiento de aquél viola el orden jurídico establecido. Resaltó que, en el marco del Estado de derecho, el ejercicio del poder está sometido a normas jurídicas previamente establecidas para evitar la arbitrariedad. Dentro del Estado de derecho, el derecho a la defensa aparece como un inviolable y sagrado un derecho humano constitucional y, en sí mismo, un principio absoluto que debe ordenar la actuación tanto de los jueces como de la Administración pública.

Explicó la ponente que el artículo 49 de la Constitución de 1999 prevé lo que el constituyente denominó el debido proceso y establece expresamente que este derecho constitucional se debe aplicar a todas las actuaciones judiciales y administrativas, enumerando cuáles son todos los derechos y garantías que comprenden el debido proceso. Dentro de estos se encuentran:  el derecho a la defensa; la garantía de la segunda instancia, la presunción de inocencia, el derecho a ser oído con todas las garantías en un tiempo razonable, ser juzgados por los jueces naturales y finalmente no declarar contra sí mismo.

Continuó señalando que estos derechos deben ser respetados no sólo en los procesos que se desarrollan ante los jueces sino también en aquellos procedimientos administrativos que se inician por ante la Administración pública, especialmente en los procedimientos sancionatorios y en función de ello, el procedimiento administrativo sancionatorio debe siempre entenderse como un cauce que pretende asegurar que la Administración emane su voluntad únicamente después de que el particular haya participado en el mismo ejerciendo sus defensas y llevando las pruebas que sustenten sus alegatos.

La profesora Pesci-Feltri indicó que para que el derecho a la defensa administrativa se materialice, la Administración pública debe realizar una serie de actos durante el procedimiento administrativo sancionatorio: primero, tiene que notificar al interesado de la apertura del procedimiento a fin de que éste conozca las razones de hecho y de derecho que han dado origen al mismo, segundo, tiene que permitirle al interesado el acceso al expediente durante todo el tiempo que dure el procedimiento indicativo para que se mantenga informado, pueda sacar las fotocopias correspondientes y pueda elaborar apropiadamente su defensa, tercero la Administración pública tiene que consentir que la persona objeto del procedimiento sancionatorio pueda aportar y evacuar en el transcurso de éste, cada una de las pruebas que le permitan soportar y demostrar sus afirmaciones y, cuarto y último, la Administración pública para garantizar el derecho a la defensa y por tanto el debido proceso debe permitir el administrado ejerza los recursos administrativos y contencioso administrativos correspondientes cuando no esté conforme con la decisión que afecta a su esfera jurídica.

Sobre la segunda parte de su exposición, la profesora Pesci-Feltri señaló que con la llegada del chavismo al poder —a partir del año 1999— se han venido ejecutando —desde el gobierno— de manera gradual y coordinada, políticas dirigidas a pulverizar el Estado de derecho en Venezuela para sustituirlo por un régimen autoritario que concentra cada vez más poder en cabeza del Ejecutivo hasta convertirse, hoy día, en un Estado totalitario como la reciente historia lo ha demostrado. Un Estado que se pretende erigir en socialista para luego transitar hacia un supuesto comunismo que no es compatible con las libertades individuales.

En este caso el derecho a la defensa y al debido proceso son claros límites al ejercicio del poder de allí que sean progresivamente limitados en muchos de los ámbitos de la relación de los poderes públicos con los particulares, aumentando el poder de control de la Administración sobre la actuación económica y jurídica.

La profesora Pesci-Feltri como ejemplos de la pulverización del derecho a la defensa en la legislación venezolana, comentó que la normativa de aeronáutica civil, las leyes referidas a las contrataciones públicas y las leyes de costos y precios justos, vigentes desde 1999, contemplan la posibilidad de que las autoridades administrativas puedan imponer las sanciones de plano, es decir; sancionar sin que previamente se haya producido el correspondiente procedimiento administrativo sancionatorio de acuerdo con el ordenamiento jurídico venezolano y los principios sobre los cuales se fundamenta.

Resaltó la ponente que las sanciones de plano están absolutamente proscritas por la evidente razón de que las mismas son en esencia y por su propia naturaleza contra al debido proceso y el derecho a la defensa, sin embargo, en las normas mencionadas se prevé que el ciudadano pueda ser sancionado sin procedimiento administrativo previo. Por ejemplo, en la Ley de Aeronáutica Civil el procedimiento sancionatorio inicia con la notificación al ciudadano de una sanción impuesta por la autoridad aeronáutica cuando se ha producido un hecho que objetivamente es violatorio de esa Ley. En este caso, existe una suposición de culpabilidad del autor del hecho.  

Para la ponente las previsiones de las sanciones de plano suponen la ausencia de un procedimiento sancionatorio previo a la imposición de la sanción, de donde resulta obvio la violación absoluta del derecho constitucional a la defensa y al debido proceso, previstos en el artículo 49 constitucional, dado que no hay notificación del administrado, ni acceso de éste al expediente, ni mucho menos, la posibilidad de que aporte sus alegatos y pruebas para que su defensa sea escuchada. Comentó que, además, la imposición de sanción sin procedimiento previo atenta contra el principio de la presunción de inocencia debido a que la Administración pública parte de la premisa de que el administrado es culpable, es decir; en vez de presumir su inocencia se infiere su culpabilidad colocándolo en la situación de tener que desvirtuar el tal presunción una vez que ya ha sido sancionado, invirtiendo la carga de la prueba y trasladándola en cabeza de quien ha sido pre calificado como culpable.

Indicó la ponente que las sanciones de plano colocan al ciudadano en una situación de debilidad con respecto a la Administración pública dado que habrá muy pocas posibilidades o probabilidades de que ejerza su defensa, y en caso de que efectivamente lo haga, salga victorioso.

Además, el Tribunal Supremo de Justicia ha colaborado para que permanezcan las sanciones de plano previstas en el ordenamiento jurídico venezolano. Ello puede observarse al resolver las impugnaciones contra las sanciones de plano en las que el máximo tribunal ha señalado que no se viola el debido proceso ni el derecho a la defensa porque con posterioridad a la imposición de la sanción, el administrado puede exigir la revisión de la legalidad de esas sanciones.

La profesora Pesci-Feltri concluye señalando que existen algunos rasgos comunes a las leyes que contienen sanciones de plano, siendo éstos las siguientes:

1. Han sido dictados por el Ejecutivo en virtud de las leyes habilitantes emanadas del Poder Legislativo. Para la ponente, este elemento es importante para entender el aumento desproporcionado del poder de la Administración pública cuando lleva a cabo su potestad sancionadora.

2. Las normas han sido objeto de constantes reformas generando una clara inseguridad jurídica para los sujetos a los cuales se les aplica.

3. Contienen múltiples conceptos jurídicos indeterminados lo que permite que la interpretación que realicen los órganos de control, esté supeditada a la ideología política del funcionario de turno.

4. Parten de la premisa de que los administrados son culpables.

5. Hay una marcada ampliación de las potestades sancionadoras de la Administración pública en el ámbito de control, fiscalización y sanción, lo que les otorga una muy amplia discrecionalidad a los órganos administrativos.

6. El Ejecutivo-legislador ha aumentado las medidas sancionatorias preventiva.

7. La justificación por parte del Tribunal Supremo de Justicia de que las sanciones de plano son constitucionales, ha permitido la incorporación de la tesis de la responsabilidad objetiva.

 La ponente concluye afirmando que es innegable que el Tribunal Supremo de Justicia con sus decisiones ha protegido a la Administración pública, permitiendo el sostenido debilitamiento del derecho a la defensa administrativa y del debido proceso consagrados como inviolables y absolutos en la Constitución venezolana, y por tanto, es éste órgano jurisdiccional en gran medida el responsable de la situación precaria, en el ámbito jurídico económico y social, que padecemos todos los venezolanos ante un poder cada vez más arbitrario, abusivo y omnipresente.

IV. Sanciones administrativas en la legislación venezolana

La última de las ponencias del coloquio, fue la del profesor Rafael Badell Madrid que versó sobre las sanciones administrativas en la legislación venezolana.

El profesor Badell Madrid inició señalando que en Venezuela hay una valiosísima doctrina sobre procedimiento administrativo sancionador, pudiendo mencionar a los profesores Allan Brewer Carías, Tulio Chiossone, Hildegard Rondón de Sansó, Cecilia Sosa Gómez, José Peña Solís, Daniela Urosa, Víctor Hernández Mendible, Carlos Reverón, José Gregorio Silva, Juan Domingo Alfonso, quienes, con anterioridad a la Constitución de 1999 ya venían analizando el procedimiento administrativo sancionador y dieron paso al artículo 49 Constitucional.

El ponente indicó que ha existido un reconocimiento empírico, primero de la doctrina, luego de la jurisprudencia y después de la Constitución, de la existencia de un único poder represivo del Estado dividido en dos ramas: la penal y la administrativa. La Constitución de 1999 reconoce la teoría de que la actividad sancionatoria de la Administración al igual que la actividad jurisdiccional de los tribunales son una manifestación ius puniendi del Estado y, por tanto, está sometida a los principios que rigen el debido proceso que quedaron reconocidos en el artículo 49 de la Constitución de 1999.

Para el ponente hoy día existe un déficit sobre el respeto a los principios reconocidos en el artículo 49 Constitucional y es que existen distintas normas jurídicas que vulneran los mismos, como es el caso del decreto de reconversión monetaria que tiene por objeto restablecer una nueva expresión monetaria en el país partir del próximo primero de octubre de 2021, en el que se establece que quienes se nieguen a realizar la nueva expresión monetaria serán sancionados administrativamente por el Banco Central de Venezuela, de conformidad con el artículo 135 de la Ley del Banco Central, norma ésta que establece conductas totalmente distintas a las que se mencionan en el decreto de reconversión monetaria.

Otro ejemplo puede verse en la inconstitucional Ley contra el odio, para la convivencia pacífica y la tolerancia que dispone dentro de su articulado una serie de penas y sanciones que violan los principios reconocidos en el artículo 49 de la Constitución venezolana, como lo es el principio de la tipicidad. También por la Ley Orgánica de Telecomunicaciones que establece que serán sancionadas con multas de hasta de 30 mil unidades tributarias por incumplir las condiciones generales establecidas en la Ley, así como las obligaciones generales en ella establecida, que no estén sancionadas por otras disposiciones.

El profesor Badell Madrid también comentó que en Venezuela ha existido una mutación de la potestad sancionatoria a la potestad expropiatoria, destacando que se dictaron diversas normas administrativas en las que se establecía la expropiación como sanción sin que se tramita el procedimiento legalmente establecido. Ello puede observarse en la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario y el proyecto de Ley Orgánica de Precios Justos del año 2014, que establecían expresamente la expropiación como consecuencia inmediata de la comisión de ilícitos económicos y administrativos.

El profesor Badell Madrid concluye su exposición afirmando que en Venezuela se ha generado un Derecho Administrativo Sancionatorio del enemigo puesto que, si bien existe una disposición constitucional que permite garantizar una potestad sancionatoria con un estándar razonable dentro de los índices de derecho comparado, lo cierto es que  tanto en las leyes administrativas como las que han sido dictadas vía delegación legislativa ha habido una mutación de potestad sancionatoria hacia su involución, en detrimento de los derechos y garantías previstos en el artículo 49 de la Constitución de 1999.

El seminario se encuentra a disposición de los interesados en el canal en YouTube de la Asociación Venezolana de Derecho Administrativo y puede ser consultado en el siguiente enlace: https://www.youtube.com/watch?v=mGV1K97NaOk&t=5451s