El libro Organizando el Leviatán: Por qué el equilibrio entre políticos y burócratas mejora los gobiernos, de Carl Dahlström y Víctor Lapuente[i], investiga la pregunta fundamental de por qué la calidad de gobierno difiere entre los países y sostiene que la organización de la burocracia estatal es un factor crítico, a menudo subestimado, que determina la calidad de la gobernanza.

Los autores argumentan que los gobiernos más eficaces son aquellos que logran un equilibrio entre el control político democrático y una burocracia profesional y autónoma. A través de un análisis empírico que utiliza datos comparativos de más de 100 países y estudios de caso detallados, con un enfoque particular en España y Suecia, el libro propone que los sistemas donde el reclutamiento y la promoción de funcionarios se basan en el mérito y las cualificaciones técnicas son menos corruptos, más eficientes y más propensos a la innovación.

I

La organización de la burocracia como clave de la gobernanza

El punto de partida del libro es la observación de que las diferencias en la calidad del gobierno en todo el mundo son notables y persistentes, e interroga las razones detrás de este fenómeno, por el que algunos países son menos corruptos y están mejor gobernados que otros.

Lapuente y Dahlström no aceptan sin más las explicaciones tradicionales que se han esgrimido para responder a esta pregunta, como las diferencias culturales, el nivel de desarrollo económico o el tipo de régimen político. En cambio, los autores proponen un cambio de perspectiva y argumentan que la organización interna de la burocracia es un factor fundamental que a menudo ha sido ignorado en los análisis comparativos.

La tesis del libro eleva la organización de la función pública a la categoría de variable explicativa central del fenómeno de la calidad del gobierno y la posiciona como la clave que permite comprender por qué, incluso en países con estructuras económicas o regímenes políticos similares, el rendimiento de las instituciones públicas puede variar de forma significativa.

Así, se establece una dicotomía fundamental entre dos modelos de administración pública, basándose en la forma de reclutamiento y promoción de los funcionarios. Por un lado, se encuentran los países donde los funcionarios son seleccionados por sus méritos, cualificaciones técnicas y a través de carreras profesionales independientes. Por otro lado, están aquellos sistemas donde el acceso a los puestos públicos se debe a conexiones y la lealtad, política, partidista, ideológica o personal.

Luego, la calidad del gobierno es directamente proporcional al modelo imperante, de facto o de iure, en una entidad política determinada. Los que se apegan al modelo de carrera meritocrática e independencia política y personal funcionan con mayor eficacia, imparcialidad y menores niveles de corrupción. En contraste, la mezcla de carreras políticas y burocráticas genera ineficacia y clientelismo.

El título de la obra, Organizando el Leviatán, tiene una profunda carga teórica. El concepto del “Leviatán” de Thomas Hobbes se utiliza a menudo para describir un Estado con un poder avasallador que debe ser contenido para proteger las libertades individuales, un argumento explorado por otros autores como Daron Acemoglu y James Robinson.

Sin embargo, Dahlström y Lapuente no proponen debilitar al Estado, sino, como sugiere el título, “organizarlo” para que funcione de manera óptima. Para ellos, el problema no es el tamaño o el poder del Estado per se, sino la forma en que su maquinaria interna está estructurada. Un “Leviatán organizado” no es un Estado encadenado, sino una entidad fuerte que opera con eficiencia e integridad al servicio de los ciudadanos. Este matiz argumental propone que el poder estatal, en lugar de ser una amenaza, puede convertirse en un motor de la prosperidad y la buena gobernanza.

II

El renacimiento del pensamiento de Max Weber

La base conceptual de Organizando el Leviatán se nutre del legado del sociólogo Max Weber, cuyo trabajo sobre la burocracia moderna es la piedra angular del análisis. El libro retoma la idea de una “burocracia weberiana” no en su sentido peyorativo, sino como un ideal normativo: un cuerpo de “trabajadores intelectuales altamente calificados y capacitados profesionalmente por medio de un prolongado entrenamiento especializado, con un honor de cuerpo altamente desarrollado en interés de la integridad”. Para los autores, esta profesionalización y el desarrollo de un “honor de cuerpo” son esenciales para una gobernanza imparcial y de alta calidad.

Este enfoque lo aborda el libro sin perjuicio de advertir, como lo hizo Weber, sobre el riesgo de que la maquinaria burocrática se vuelva excesivamente autónoma y acabe haciendo lo que plazca sin un control político democrático adecuado.

No obstante, Dahlström y Lapuente sugieren que, en la práctica, el verdadero problema que enfrentan muchos países no es el exceso de autonomía burocrática, sino un desequilibrio perjudicial: la falta de una separación clara entre las esferas de la política y la administración. De allí, postulan que la gobernanza de mayor calidad se alcanza cuando los políticos rinden cuentas a los ciudadanos a través de elecciones, mientras que los funcionarios públicos rinden cuentas a sus colegas de profesión, sus superiores y los procedimientos internos de la administración. Este sistema de contrapesos garantiza la especialización, la imparcialidad y la responsabilidad de cada esfera, impidiendo que la politización se infiltre en la función pública.

Esta obra participa de un debate académico más amplio y fundamental. Uno de los objetivos explícitos de la obra es dar respuesta al planteamiento de Francis Fukuyama en un artículo en “The American Interest” en el año 2012, quien señalaba la falta de interés en la ciencia política contemporánea de Estados Unidos por el estudio del Estado, el poder ejecutivo y el funcionamiento de la burocracia. Al poner la organización burocrática en el centro del análisis, los autores persiguen llenar este vacío, impulsando lo que se ha denominado un “renacimiento” en el estudio de la administración pública.

III

Una perspectiva comparada: Investigación empírica y estudios de caso

Los autores emplean una metodología que combina un análisis cuantitativo de un conjunto de datos sobre estructuras burocráticas en más de 100 países con estudios de caso narrativos detallados, dedicando una atención especial a la relación entre políticos y burócratas en España y Suecia, presentándolos como paradigmas opuestos de los modelos de politización y meritocracia.

Suecia es presentado como un ejemplo del éxito de la tesis de los autores. Caracterizan el modelo sueco con una clara separación entre las carreras de los políticos y las de los funcionarios públicos, donde el reclutamiento y el ascenso en la administración se basan en el mérito y la cualificación técnica.

En contraste, España es analizada como un “paradigma de un sistema político donde anida la corrupción” y un ejemplo de “mal gobierno”. El libro subraya la “endogamia entre la política y la administración pública”, donde la carrera de los funcionarios a menudo se ve entrelazada con las decisiones de los políticos, y los ascensos dependen de complacer a la clase política y no de a la capacidad técnica o el mérito profesional. Los autores argumentan que esta falta de separación estructural es la raíz de los problemas de corrupción e ineficacia en ese país.

IV

Organización antes que leyes y declaraciones de principios

El libro defiende la idea de que la selección y organización por mérito de la función pública es más importante que las leyes y regulaciones para frenar la corrupción. Al fomentar un servicio civil con “honor de cuerpo” e integridad, aseguran, se reduce el riesgo de que los funcionarios caigan en prácticas corruptas.

Igualmente, la profesionalización de la burocracia conduce a una mayor eficacia en la prestación de servicios públicos. Los gobiernos con burocracias meritocráticas actúan con imparcialidad y utilizan los recursos públicos de manera más eficiente, ya que el conocimiento técnico y la experiencia priman sobre la lealtad política.

El libro plantea que las burocracias profesionales son más receptivas a las reformas modernizadoras y tienen una mayor “probabilidad de seleccionar la actitud más favorable hacia nuevas ideas”. Esto contrastaría con los sistemas politizados, donde el miedo a contrariar a la cúpula política o la falta de un horizonte profesional claro pueden generar rigidez, aversión al riesgo y resistencia al cambio. Los autores sostienen que un sistema de función pública basado en el mérito es, por su propia naturaleza, más adaptable y propenso a la innovación.

La principal conclusión de Organizando el Leviatán es que la organización interna de la burocracia es un predictor de la calidad del gobierno. La dicotomía entre la meritocracia y la politización sería una variable con consecuencias empíricas tangibles en la corrupción, la eficacia y la capacidad de reforma de un país.

Para Dahlström y Lapuente las reformas que no aborden la estructura de reclutamiento y la carrera profesional de los funcionarios públicos están destinadas al fracaso. Un cambio institucional que priorice el mérito sobre la lealtad es la única vía para mejorar la gobernanza a largo plazo y restaurar la confianza ciudadana en las instituciones.

V

El reto: voluntad política y social

Venezuela ha intentado transformar su función pública desde la década de los años 70 del Siglo XX. No obstante, en 1999 la Asamblea Nacional Constituyente dejó registro en el texto de la exposición de motivos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de que la transformación no se había logrado, por lo que ordenó una reforma que se plasmó en la Ley del Estatuto de la Función Pública.

A pesar de ello, como lo explico en detalle en un artículo de la Revista de Derecho Funcionarial[ii], esa reforma ha fracasado y los males denunciados en la Constitución de 1999 no han hecho más que agravarse.

En el plano internacional, la Administración de Donald Trump en los Estados Unidos de América ha impulsado una política de ampliación del poder del Ejecutivo en el sentido de convertir a cargos de libre nombramiento y remoción al menos a 50.000 cargos que actualmente son de carrera, lo cual podría dar lugar a una mayor politización de la burocracia, bajo la interpretación teórica de la unidad del Ejecutivo, que sostiene que ninguno de los órganos y entes de la Administración pública en sentido orgánico tiene autonomía frente a la oficina del Presidente.

[i] Editorial Deusto, Barcelona, 2018.

[ii] Francisco Ramírez Ramos, “Estatuto de la función pública: breves comentarios sobre el fracaso de un proyecto de reforma institucional”, Revista de Derecho Funcionarial, núm. 29, (2020): 59-74.