No parece haber inconveniente para entender que la Administración pública —con independencia del alcance que se pueda asignar al término atendiendo a diferentes circunstancias y enfoques— es un ingrediente necesario, o mejor aún, es un factor imprescindible, para construir y entender la noción de derecho administrativo, sin importar el criterio dominante empleado para su definición.

De su parte, en torno a la noción de Administración se registran al menos tres componentes, la estructura organizativa que determina su arquitectura, la actividad o actividades que está llamada a cumplir esa estructura, y finalmente, las pautas o regulaciones que ordenan tanto la estructura como sus funciones y relaciones.

En lo atinente al régimen local instalado por los españoles en territorio americano a partir del descubrimiento, encontramos la identificación de todos esos elementos, es decir, tanto la vertiente organizativa o estructural, con determinación de los cargos que desempeñan las personas que allí cumplen tareas, como la funcional, que atiende a las actividades que esas estructuras están llamadas a cumplir. Pero, además, la plataforma normativa o regulatoria, que puede provenir de unidades de decisión externas, a los elementos de la organización de gobierno y administración local, como las normas emanadas de sus propias instancias, como expresión de sus funciones.

I

La vertiente organizativa

En El Cronista oficial visto desde la Historia y el Derecho[ii], Canónico Sarabia atina al ofrecer el análisis jurídico de un cargo integrado en la organización municipal venezolana de la actualidad hilando su trayectoria desde el origen de su presencia americana en la etapa colonial, es decir, desde cuando Colón organiza el primer gobierno local de tipo europeo en América. Y esto lo hace revisando detenidamente ese cargo como una expresión organizativa y funcional incorporada al derecho indiano, mediante el tránsito operado desde el derecho medieval, lo que le lleva a confirmar la profunda tradición histórica que lleva consigo esa figura.

Ciertamente, en el recorrido que se dibuja en estudio indicado se registra la presencia inicial de la figura del cronista real en la Península, que se oficializa por Juan II de Castila en el siglo XV, mediante nombramiento formal y asignación de salario fijo, siendo Juan de Mena, el primero en ocupar el referido cargo; luego se precisa que la institución del cronista se importó a América, a través de los denominados cronistas de las indias, quienes desarrollaron una labor sumamente útil para los intereses monárquicos durante el proceso de colonización, ya que contribuyeron a mantener informados a los representantes de la Corona, sobre las zonas geográficas, costumbres y formas de vida de los indígenas y demás pobladores de América[iii]. En una aproximación mayor a la organización de la administración local, el autor nos indica que:

“… En Venezuela la historia del cronista oficial se encuentra íntimamente vinculada a la historia particular del municipio, como consecuencia de la institución de los cabildos coloniales que se implantaron en suelo patrio a partir del siglo XVI, pudiendo llegar a afirmarse que el cronista oficial es en nuestro país un órgano fundamentalmente municipal”[iv]

Del contenido del estudio que se comenta, rigurosamente elaborado, es importante recatar la forma en que se produce la andadura histórica de una institución —en este caso un cargo, una categoría de funcionario— ubicada en el entorno de la organización municipal desde épocas anteriores al surgimiento del país, con su estructura como Estado republicano, hasta la actualidad, lo que permite llegar a su análisis en el encuadramiento que ofrece la legislación vigente, como parte del ordenamiento jurídico positivo de hoy día (Ley Orgánica del Poder Público Municipal), que no es otra cosa, más que derecho administrativo.

Desde luego, lo que sucede con el caso del cronista también ocurre con otras categorías instaladas en la administración municipal que forma parte de la vasta y variada estructura de la Administración colonial hispanoamericana, aunque con características de singularidad, por la trascendencia que tuvo a lo largo de ese período, pues:

“…A pesar de la compleja estructura institucional creada por la Metrópoli para regir los nuevos territorios, el Municipio será durante mucho tiempo la Institución de más fuerza vital y la más directamente en contacto con los habitantes de las agrupaciones humanas de América. Con la amplitud de sus poderes —sus funciones son a la vez ejecutivas, legislativas y judiciales— regula no solo la vida civil del ciudadano americano, sino también muchos aspectos políticos, religiosos y militares…”[v]

En todo caso, al referirse a la institucionalidad local en la Hispanoamérica colonial, no debe perderse de vista que se hace mención a un periodo prolongado, de más de tres siglos, en el cual se despliega una experiencia inédita por las condiciones geográficas, políticas, económicas, y culturales, en general, dentro de las cuales se desenvuelve.

Así, encontramos que, en su fase de inicio, cuando ocurre la fundación de las primeras ciudades, en la cual se actúa por iniciativa de los conquistadores, sin regulaciones preestablecidas, se aplican las prácticas propias del derecho castellano medieval, en virtud de lo cual se utiliza:

“…como procedimiento de autogobierno, el sistema democrático de la Asamblea de vecinos, que en aquellas tierras recibirá el nombre de Cabildo abierto. Pero es más, durante años, el único sistema de gobierno auténtico que existe en América es el que ejerce el Ayuntamiento, y el municipal será el único poder de facto en el Nuevo Mundo, porque incluso, el Gobernador, cuando lo había, y otras autoridades superiores, debían legitimar su nombramiento real tomando la vara de la justicia y jurando el cargo ante el Cabildo, lo que suponía que dicha autoridad ejercía su poder indirectamente, a través del Municipio, institución encargada, no solo de reconocerlo como autoridad, sino de dar carácter legal a las provisiones y reales cédulas, mediante su inscripción en los libros capitulares…”[vi]

Es así como el proceso de colonización y poblamiento que sigue al descubrimiento, montado directamente en la urbanización a través de la fundación y fortalecimiento de ciudades, va de la mano con la implantación regular de las autoridades de gobierno y administración para atender las necesidades colectivas de las poblaciones que toman asiento en esos territorios.

De esa forma, al tiempo que se cuenta con un diseño técnico normativo, para fundar el asentamiento desde el punto de vista físico o espacial y producir entonces la ciudad en sentido de urbs, también se tiene en el arsenal fundacional, las disposiciones administrativas para establecer la ciudad jurídico-política, mediante su organización de gobierno, es decir, en clave de civitas, complementando el sentido de urbanización como forma de vida colectiva.

Valentín Merino fija la atención en el predominio de la participación popular en la base de creación y organización de las instancias municipales, aunque guardando diferencias con su antecedente castellano, en atención a las especificidades de la empresa que ocurre del otro lado del Atlántico:

“…En América hispana colonial, el asentamiento de la población se realizó desde los inicios mediante la fundación sistemática de Ciudades que dominaban un amplio alfoz rural. Como hemos señalado, los poseedores de tierras, debido a los repartimientos feudales, vivían en la Ciudad y participaban en su Cabildo. El Cabildo fue cerrado ab initio, y se convocaba Cabildo Abierto, con la participación de vecinos en contadas ocasiones. Solo en casos excepcionales, cuando la fundación era realizad por familias sin autoridad que tuviera capitulación, pudo existir temporalmente un Cabildo abierto como forma de gobierno, y solo hasta imponerse la fórmula general”[vii].

Y seguidamente el autor precisa que,

“…Cabildo abierto en las pequeñas aldeas apenas existió, ya que la población rural se gobernaba desde la Ciudad y el Cabildo único. Sin embargo, los Cabildos Abiertos, como forma de participación vecinal, tuvieron importancia en los tiempos iniciales, nunca llegaron a desaparecer y en la etapa final fueron reactivados por las élites criollas para enganchar a la población en el proceso de creación de las nuevas naciones”[viii].

Con el término Cabildo se alude a la noción de reunión, aplicada a diversos grupos o colectivos, pero de igual manera se designa la estructura u organización, particularmente en el caso del gobierno local municipal, lo que resalte el carácter de órgano colegiado, integrado fundamentalmente por el Alcaldes y Regidores como integrantes usuales que podían variar en número así como incorporar a otros cargos, con voz y voto, como por ejemplo, el Alférez Real; esto sucedía, básicamente, atendiendo a la categoría de la población, puesto que en la estructura indiana, existían las ciudades metropolitanas, las sufragáneas y las villas o lugares.

En las ciudades metropolitanas se contaban, de ordinario, dos Alcaldes ordinarios, doce regidores, y otros cargos, como un Procurados general, dos Jurados de Parroquia, dos fieles Ejecutores, un Escribano de Concejo y dos de Cabildo, y un Mayordomo; en las ciudades sufragáneas eran ocho Regidores y los demás cargos oficiales, y en las Villas y lugares no más de seis, contando con un Alcalde ordinario[ix].

En fin, es claro que existía una organización municipal que se fue amoldando e institucionalizando mediante la lógica de atender a las funciones o tareas que se requerían como respuesta a las necesidades de la población, para lo cual debe entenderse que se trataba de comunidades que, por su lejanía de la Metrópoli como centro del poder, dependían en gran medida del autogobierno y debían potenciar sus capacidades administrativas, en razón de lo cual adquiere rol protagónico la figura del vecino, en concreto:

“…los oficios más importantes de la administración local: alcaldes, regidores, procuradores, diputados, tenedores de bienes de difuntos, alguaciles, fieles ejecutores, etc., fueron durante algún tiempo funcionarios públicos elegidos por el pueblo, ya directamente por todo el vecindario reunido para ese efecto, o ya indirectamente a través del cabildo…”[x].

II

Las vertientes funcional u operativa, y normativa

No cabe duda en cuanto a que, en la etapa histórica que convoca nuestra atención, prácticamente todos los asuntos atinentes a la gestión pública, aquellos que competen a la Administración pública y por consecuencia interesan al derecho administrativo, corrían a cargo de las instancias de gobierno y administración local, en lo que se refiere a las tierras americanas que formaron parte del Reino de España.

Esto ocurre como resultado de la conjunción entre las estructuras organizativas aludidas; la puesta en práctica de las tareas o mecanismos de actuación que, como funciones, están llamadas a cumplir; y junto a ello, la plataforma normativa que se arbitra con viejas y nuevas normas, para tal fin.

En cuanto a lo funcional u operativo se cuenta con abundante información que certifica el empleo usual de múltiples técnicas de gestión y control que ejercían los Cabildos directamente y los cargos integrantes de la estructura municipal, según la atribución correspondiente, de donde se identifican mecanismos concesionales y de delegación; construcción de obras (fuertes, plazas, calzadas, puentes, alcantarillado, ornato público, fuentes, canalización para abastecimiento y disposición de aguas servidas, edificaciones, etc.), actividades prestacionales y servicios (vigilancia, instrucción, hospicios, hospitales, asilos, mercados, espectáculos y ferias, regulación y control de precios, control de pesos y medidas, abastos, mercados y lonjas, etc.), a lo que se suman actividades de control (licencias, autorizaciones o permisos, sanciones, etc.) administración de bienes como el reparto de tierras y el manejo de bienes comunales de propiedad municipal paro uso y aprovechamiento por los vecinos (montes, pastos, agua y ejidos); y finalmente, las actividades de corte tributario, así como las de control interno.

De tal forma se conjugan la organización municipal y sus tareas que, como apunta Briceño Iragorry, refiriéndose a Caracas:

“…el Cabildo era el centro de la organización de la ciudad. Y con el nombre de ‘Ciudad’ se le menciona en documentos de la época. En él se ejercía el derecho pequeño, atañedero por igual a los vecinos. El problema de cada día: él se ocupaba en regular la vida social, la vida religiosa, la vida económica de los pobladores. En su nombre, los Alcaldes administraban la justicia ordinaria. Vigilaba por el costo del vestido y el calzado. Cuidaba que permaneciera clara y limpia el agua de las fuentes públicas. Porque la leña no alzase de precio. Porque la exportación no dejase sin razón a los vecinos. Porque los ganados pacieran tranquilos en el ejido. Porque las carnicerías estuvieran siempre limpias y abastadas de carne. Ordenaba que se desyerbaran las calles y se hicieran las cercas y tablados y se exhibieran luminarias en los días de toros y grandes festividades patronales. Y protegía la primera enseñanza y cuidaba de los hospitales, de los caminos, de los puentes. Repartía las tierras, ordenaba rogativas y daba trazo a las calles nuevas. Allí estaba la ciudad vigilando por sí misma, con un sentido semi-religioso de fraternidad, que prestaba mayor vigor a los nexos sociales. Y aquel obrar era orientado por el leal saber de quienes conocían que está por sobre todas las leyes, la ley del sentido justo. Y lo justo y sagrado en este caso es la autodeterminación e la ciudad (…) Allí se discierne el sentido de las funciones públicas y se establece el respeto que merece el voto de los representantes del pueblo…”[xi].

En resumen, la presencia de aquellas estructuras de gobierno y administración local se materializó a través de la aplicación efectiva de los mecanismos y técnicas de actuación de los cuales fueron dotadas, para de ese modo dar cumplimiento sus funciones y alcanzar los objetivos de interés general que explican su existencia.

Con esto queda claro que la institucionalidad municipal hispanoamericana en la etapa colonial encaja, sin discusión, en el ámbito de la noción de Administración pública, con las especificidades que la diferencian, tanto de otras posibles Administraciones, como de ellas, entre sí, pues, conservando el perfil general o común que las agrupa como categoría uniforme, guardan particularidades diferenciales o peculiaridades que atienden a las circunstancias que marcan su existencia individual, en el entorno territorial, cultural y económico en el que se instalan y despliegan su actividad.

En este orden de ideas, una de las notas comunes que interesa destacar, es la existencia de un complejo normativo asociado con la presencia de los municipios, que se nutre de diversas fuentes, entre las cuales está la propia institución local, a través de sus potestades normativas, y en particular, mediante la figura de las Ordenanzas.

Canónico asigna la debida relevancia a las diferentes funciones del Municipio colonial americano que, como se ha indicado, reunían en sus cargos, las actividades de gobernar, juzgar y legislar, destacando dentro de sus manifestaciones, el valor de las Ordenanzas, lo que expresa en estos términos:

“…Sin duda, el Cabildo se constituyó en la institución que concentró la función política de ordenación y control ciudadano. Esta función fue ejercida por las diferentes autoridades que lo integraban y mediante la producción de actos jurídicos para el cumplimiento de todos los habitantes. Estos actos fueron identificados como Ordenanzas, en algunos casos, y bandos en otros…”[xii].

Luego indica que:

“… Estos instrumentos se constituyen en una de las principales de información sobre la vida de las ciudades hispanoamericanas. Por ello, resulta ser muy rico su contenido desde el punto de vista histórico y su estudio para la perspectiva del análisis regional de los acontecimientos pasados. Las ordenanzas municipales tienen, en efecto, el doble valor de indicarnos, con la selección de los asuntos que pretenden regular, cuáles eran los problemas más importantes que preocupaban es esos momentos a vecinos y autoridades (…) Lo que si es cierto es que las ordenanzas existieron como norma jurídica, más o menos formal, durante todo el período colonial, trascendiendo más allá hasta nuestros días…”[xiii].

En el texto de esta cita se recogen acertadamente los aspectos esenciales de esos instrumentos (ordenanzas) producidos por los Cabildos (aunque cabe tener presente que con el vocablo Ordenanza se identifican también actos emanados de otras autoridades), destacando al efecto, su naturaleza de acto jurídico —típicamente acto jurídico administrativo— previstos y empleados para el tratamiento de los asuntos de interés general de la población —esto es, la gestión de los intereses colectivos—, como soporte o plataforma de actuación que delimitaba el alcance de las funciones y los términos de las relaciones de autoridad con los vecinos. Pero, además, el autor apunta el hecho de la trascendencia de estos instrumentos hasta nuestros días, con lo que pone en alto relieve la continuidad de las instituciones y categorías jurídicas y la importancia de conocer el sentido histórico que las impregna.

Es de destacar, por lo que interesa a la forma práctica de construir el ordenamiento jurídico, que aquellas Ordenanzas dadas por los Cabildos americanos en sus tiempos iniciales, tuvieron como soporte las prerrogativas inherentes a sus funciones propias, lo que luego fue respaldado por distintas cédulas y, en definitiva, recogido en la Recopilación de Leyes de Indias. Al respecto, Alejandro Canónico destaca el punto en estos términos:

“…Nos aporta con absoluta claridad Domínguez Compañy (1982, p. 9) que las ordenanzas como cuerpo normativo, regulando con sentido general diversos aspectos de la vida local, aparecen en América antes que las leyes o reales cédulas que les sirvieran de soporte y legitimidad fueran recogidas en la denominada Recopilación. En efecto, la Real Cédula que da por supuesta la facultad de los cabildos para dictar sus propias ordenanzas data de finales de 1548 (Ley XXXII, Tit. I, Lib. II) y observamos que, en 1537, ya se había sancionado una ordenanza en la ciudad de Nueva Cádiz de Cubagua…”[xiv].

De otra parte, procede advertir que:

 “…Cuando en las actas y documentos municipales de Hispanoamérica colonial encontramos el término ‘Ordenanza’, puede referirse a disposiciones de muy distinta naturaleza y alcance. a los acuerdos que adopta el Cabildo sobre un asunto determinado, con el fin de regularlo con carácter general. Por último, se entiende por «Ordenanza» un conjunto de disposiciones legales referidas al gobierno y a la regulación de los asuntos de la vida local…”[xv].

Con ello, se entiende que bajo la misma denominación se identificaban por igual instrumentos de naturaleza normativa o de carácter concreto (lo que serían actos administrativos en nomenclatura más actualizada), susceptibles de ser diferenciados atendiendo al contenido y alcance de la decisión respectiva.

Canónico Sarabia coincide en esa advertencia, y en tal sentido, precisa que las formas adoptadas para los instrumentos normativos no eran homogéneas o predeterminadas, apareciendo diferentes formas de manifestar la voluntad de las autoridades cuando ejercían actividades de ordenación y control, lo que se observa dependiendo de la época y del cabildo que la produce, aunque en diversas oportunidades se siguieron parones previos o formas ya empleadas con anterioridad, y de seguidas apunta que “la Ordenanza para el Buen Gobierno y Regimiento adoptada por el Cabildo de La Asunción en 1594 fue un instrumento muy ordenado; su redacción fue bastante coherente”[xvi], confirmando su apreciación mediante un detenido y escrupuloso análisis del texto, cuya revisión detallada es altamente recomendable para el conocimiento adecuado de ese instrumento, y las derivaciones que se obtienen en diversos aspectos de la temática tratada, con visión del momento en que aparece, pero más aún, con visión de su proyección en el tiempo.

Finalmente, cabe complementar esta perspectiva sobre la trayectoria de la formación del derecho —particularmente del derecho administrativo local— a través de la aparición, desarrollo y adaptación constante de sus instituciones, técnicas y categorías en el tiempo, con algunas precisiones vertidas por el profesor García de Enterría, precisamente sobre la antigüedad y legalidad de las Ordenanzas locales; a cuyo efecto indica lo siguiente:

“…Las Ordenanzas municipales han constituido históricamente una fuente de Derecho de extraordinaria amplitud e importancia. En el Libro VII, título III de la Novísima Recopilación se contiene una remisión casi en blanco a las ‘Ordenanzas’, recogiéndose aún (recuérdese que la Novísima se aprueba a comienzos del siglo XIX) una Ley de 1422 …regulándose con todo pormenor la formación, aprobación y confirmación, reforma, procedimiento judicial de sanción, etcétera, de estos cuerpos legales. Si se recuerda que los Alcaldes, Regidores y Corregidores tenían atribuido, además de las competencias administrativas concejiles, que hoy estamos acostumbrados a ver como netamente separadas, competencias judiciales propiamente tales, se comprende que esa remisión en bloque a las Ordenanzas y como contenido de las mismas al ‘buen gobierno de los pueblos’ implicaba en realidad el reconocimiento de un régimen completo de estatutos locales, no limitados, por supuesto, a los aspectos administrativos, y que comprendía con absoluta normalidad normas de Derecho civil, Derecho penal, Derecho procesal, etcétera. Así lo confirma la experiencia histórica de este fenómeno estatutario local, aunque no exista todavía un estudio completo…”[xvii].

Con esas referencias se reafirma el sentido de continuidad en la formación del derecho y el valor que tiene el empleo de la visión histórica para la correcta comprensión de sus contenidos esenciales.

En este punto resulta particularmente interesante destacar la mención al buen gobierno y la buena administración de los pueblos que se emplea para identificar el objetivo de los textos normativos aludidos, lo que además, se vincula en términos absolutos con las funciones y gestión que corresponde cumplir a las diferentes instancias de la Administración local como un todo, con lo cual, no solo destaca la antigüedad de los instrumentos jurídicos empleados, sino el sentido teleológico, la finalidad principista de la gestión pública local, en el sentido de calidad de su actuación, en canto al buen gobierno y la buena administración como fórmula que atañe al modo de actuación que tiene total vigencia y recobrada actualidad.

[i] Fragmento del trabajo titulado “Algo más sobre la presencia remota del Derecho Administrativo Local Iberoamericano”, publicado en el Anuario Iberoamericano de Derecho Administrativo Local, nro. 6, año 2025. Disponible en: https://latam.ijeditores.com/pop.php?option=publicacion&idpublicacion=264&idedicion=22745

[ii] Alejandro Canónico Sarabia, “El Cronista Oficial visto desde la Historia y el Derecho”, Anuario Iberoamericano de Derecho Administrativo Local, nro. 4 (2023). Disponible en: https://latam.ijeditores.com/pop.php?option=articulo&Hash=460e0b2ffbb199cd18151f5bdd34a8b1

[iii] Ibídem

[iv] Ibídem

[v] Francisco Domínguez Compañy, Estudios sobre las Instituciones Locales Hispanoamericanas (Caracas: Academia Nacional de la Historia): 110-111.

[vi] Enrique Orduña Rebollo, Municipios y Provincias. Historia de la Organización Territorial Española (Madrid: Federación Española de Municipios y Provincias, Instituto Nacional de Administración Pública, Centro de Estudios Constitucionales, 2003): 233.

[vii] Valentín Merino Estrada, Régimen Municipal Iberoamericano (Salamanca: Ediciones Universidad de Salamanca, 2022): 25

[viii] Ibidem

[ix] José María Ots Capdequí, Historia del Derecho español en América y del derecho Indiano (Madrid: Ed Aguilar, 1968).

[x] Domínguez Compañy, Estudios sobre las Instituciones Locales Hispanoamericanas, 76.

[xi] Mario Briceño Iragorri, Tapices de historia patria: esquema de una morfología de la cultura colonial (Caracas: Ed. Iqueima, 1950).

[xii] Alejandro Canónico Sarabia, La regulación del buen gobierno en la Margarita de 1594 (Caracas: Instituto de Derecho Público de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela, Centro para la Integración y el Derecho Público, 2024): 54-55.

[xiii] Ibidem, 55.

[xiv] Ibidem, 55.

[xv] Así lo indica Merino Estrada apoyándose en Domínguez Compañy. Vid. Merino Estrada, Régimen Municipal Iberoamericano, 48.

[xvi] Canónico Sarabia, La regulación del buen gobierno en la Margarita de 1594, 56.

[xvii] Eduardo García de Enterría, “Dictamen sobre legalidad de Ordenanzas municipales sobre uso del suelo y edificación”, Revista de Administración Pública, nro. 50 (1966): 311.