Con ocasión de la publicación del libro “La aeronáutica civil en la legislación venezolana”, de Gabriel Sira Santana, parte de la Colección Historiales del Instituto de Derecho Público de la Universidad Central de Venezuela y el Centro para la Integración y el Derecho Público (CIDEP), que compila las leyes (y decretos con rango de ley) que han regulado al transporte aéreo en el país, consigno estas breves notas que pretenden dar cuenta de la presencia en ellas del derecho administrativo.

Los catorce textos de la recopilación, que inicia en 1920 con la Ley de Aviación, tienen particularidades que atienden al contexto social, económico, tecnológico y político de cada época, si bien otros aspectos como la soberanía estatal sobre el espacio aéreo y la obligatoriedad de matrícula y certificados de aeronavegabilidad se mantienen invariables a lo largo del tiempo. Dentro de estos aspectos constantes hallamos la intervención de la Administración pública, de diversos modos, sobre la aeronáutica civil.

Desde la propia ley de 1920 se señalaba que el Ejecutivo Federal tenía entre sus competencias “la alta vigilancia sobre la aeronáutica y la circulación aérea” y le correspondía “dictar las ordenanzas y reglamentos que complementan estas disposiciones y aseguren su ejecución” (artículo 4). Para ello, sus atribuciones abarcarán —y algunas siguen hoy en día— determinar las rutas aéreas y sitios de aterrizaje, efectuar la matriculación de aeronaves, garantizar el servicio de correo aéreo, decretar zonas prohibidas, certificar al personal aeronáutico, otorgar concesiones para el transporte de pasajeros y mercancías, e imponer sanciones ante el incumplimiento de lo previsto en la ley. Esto, además de la declaratoria de las líneas aéreas de servicio general como de dominio público.

Esta situación se reiteró en la Ley de Aviación Civil de 1930, la segunda en la evolución histórica nacional en la materia, de la que mencionaremos por ejemplo que en caso de infracciones a las restricciones de vuelo que impusiera el Ejecutivo en tiempos de guerra, el mismo podía tomar posesión de las aeronaves e imponer otras sanciones “previa averiguación sumaria” (artículo 7). Además, se determinó que el Ejecutivo Federal era competente para otorgar subvenciones para la mejora del transporte aéreo, precisar cuáles eran los aeropuertos requeridos en el país, aprobar tarifas y autorizar las operaciones aéreas en general, previéndose al efecto que la Autoridad de Vigilancia Aérea era el Ministerio de Fomento.

Disposiciones similares encontramos en la ley de 1936 —en la que destacamos que el Ejecutivo podía ordenar a cualquier aeronave a aterrizar por motivos de seguridad pública y la autoridad de vigilancia pasó a ser el Ministerio de Comunicaciones— y 1941, que dotó al Registro Aeronáutico de mayor desarrollo, en parte al estimarse a las aeronaves como bienes muebles de naturaleza especial y susceptibles de hipoteca, y varió una vez más la autoridad del sector, que ahora pasaba a ser el Ministerio de Guerra y Marina por órgano de la Dirección General de Aviación, el Inspector de Aviación, y los jefes o encargados de aeropuertos. Finalmente, resulta relevante que las multas podían “apelarse” ante el ministerio indicado, siempre que el sujeto sancionado la hubiese pagado previamente (solve et repete).

Al poco tiempo, en 1944, se sancionó una nueva ley de aviación civil que mantuvo al Ministerio de Guerra y Marina como la autoridad aeronáutica de Venezuela, y reiteró la existencia de certificados como el de matrícula y el de navegabilidad, permisos de vuelo y licencias, todos emitidos por la Administración pública y sin los cuales no podía llevarse a cabo la actividad aérea.

La reforma de 1945 solo versó sobre un artículo para favorecer los contratos del Ejecutivo con los particulares para la construcción y explotación de aeródromos y aeropuertos civiles.

La ley de 1955, por su parte, estuvo vinculada con el desarrollo del régimen de la responsabilidad civil derivada del transporte aéreo, si bien incluyó disposiciones relevantes para la Administración pública como la posibilidad de prestar directamente o por concesiones servicios auxiliares a la navegación aérea como los de carácter meteorológico,  la competencia de la autoridad aeronáutica para labores de búsqueda y rescate en accidentes de aviación y de declarar la pérdida o el abandono de una aeronave en ciertos casos. Esta ley fue parcialmente reformada en 1996 para ajustar los montos de las indemnizaciones y las multas en unidades tributarias. 

En el año 2001, por su parte, la materia fue regulada por un decreto con rango y fuerza de ley que amplió considerablemente los poderes de la Administración pública. Entre otras cosas, estableció competencia para la protección de personas y bienes en la superficie por riesgos propios de las operaciones aéreas, para la navegación, protección e identificación de aeronaves, para el uso eficiente del espacio aéreo navegable y prevención de colisiones, dotando a la Administración de potestades de ordenación, supervisión, dirección y disciplina en cada uno de estos campos.

Adicionalmente, se previó que el Ministerio de Infraestructura sería el órgano rector del Estado en materia de aviación civil —llamado principalmente a establecer las políticas y lineamientos generales que habían de aplicarse en el sector aeronáutico— y se creó el Instituto Nacional de Aviación Civil como un instituto autónomo de naturaleza técnica y con un amplísimo catálogo de competencias que iban desde velar por el cumplimiento de tratados internacionales a regular, supervisar y sancionar todas las actividades aeronáuticas civiles y otorgar habilitaciones para el establecimiento o explotación de cualquier actividad o servicio aéreo. Asimismo, el decreto-ley reguló a los inspectores aeronáuticos y a los jefes de aeropuertos como funcionarios del Estado.

Finalmente, cabe destacar que el decreto-ley profundizó en el régimen sancionatorio y creó un procedimiento a tal efecto cuyo conocimiento, trámite, decisión y ejecución correspondía al Instituto Nacional de Aviación Civil.

Menos de un lustro después (en 2005), la Asamblea Nacional sancionó la Ley de Aeronáutica Civil que simplificó aspectos del decreto-ley de 2001 sin que por ello se haya reducido la incidencia de la Administración sobre el sector, declarado como de utilidad pública. De acuerdo con esta ley —reformada en el año 2009 únicamente para dar cobertura a la política de reversión de aeropuertos iniciada por el Ejecutivo Nacional en desmedro de la descentralización alcanzada en años anteriores—, la autoridad aeronáutica de Venezuela es el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil, como un ente de seguridad de Estado y de naturaleza técnica, que fue a su vez regulado por una ley especial en ese mismo año. Ello, en adición a la existencia de otros órganos como el Consejo Aeronáutico Nacional, el Comité Nacional de Seguridad de la Aviación Civil, el Comité Nacional de Facilitación y los Comités Técnicos Interorgánicos.

La ley reitera las amplísimas facultades de la Administración pública en el sector en aspectos como las marcas de nacionalidad y matrícula, el registro aeronáutico, la declaratoria de pérdida y abandono de una aeronave, los certificados de aeronavegabilidad, las certificaciones y licencias del personal, los certificados de explotación de aeropuertos, las restricciones a la navegación aérea, entre otros, siendo uno de sus aspectos más discutidos los términos en los que fue consagrado el procedimiento administrativo sancionatorio, que inicia con la imposición de la sanción y solo si el afectado no está de acuerdo con la misma es que se abre un lapso probatorio, en lo que constituye una afrenta al derecho a la defensa y la presunción de inocencia.

Resulta fácil observar que la evolución de la legislación aeronáutica venezolana es de especial interés para el derecho administrativo, ya que desde la primera ley de 1920 hasta las actuales la Administración ha desempeñado un rol protagónico en la regulación, supervisión y control de la actividad aérea, en aras de la seguridad operacional.

Todas las leyes han otorgado a la Administración amplias potestades de ordenación, control y sanción que moldearon —y siguen moldeando— al sector aeronáutico. Este poder no ha estado exento de críticas, pues si bien la búsqueda de una mayor seguridad operacional es cónsona con los tratados internacionales en la materia, no puede ser licencia —por usar un término habitual en la actividad aérea— para vulnerar los derechos civiles y económicos de quienes participan en el sector, como ocurre desafortunadamente en asuntos tan delicados como el procedimiento sancionatorio y las declaratorias de abandono de aeronaves, sobre las que no entraremos en estas cortas líneas pero que bien merecen atención.

Queda pendiente emprender estudios doctrinarios que centren su atención en los temas fundamentales que para el derecho administrativo ofrece la legislación aeronáutica y a bien seguro los habrá.