El Estado está presente de manera sobresaliente en las relaciones interpersonales en los ambientes interno e internacional, así como es la materia de múltiples disciplinas jurídicas. La voluntad del Estado, la forma como es dirigido por personas físicas y la interrogante de a quién sirve en realidad, es decir, si a intereses públicos, a intereses privados o a intereses individuales, entre otros, es objeto de debate constante entre los científicos del derecho público. Alejandro Nieto, en su libro El mundo visto a los 90 años, aborda con su opinión lúcida esta temática. A continuación, se hará referencia al libro, a su planteamiento en torno al Estado y se comentará el criterio expuesto.

I

Acerca del libro

El mundo visto a los 90 años es un libro de Alejandro Nieto García, Catedrático español que fue de derecho administrativo, donde se da cuenta de cómo es visto el mundo por el autor a esa edad, de lo que ve y piensa y de algunos rasgos de su personalidad[i]. El título de la obra rememora un libro del Premio Nobel de Medicina español Santiago Ramón y Cajal: El mundo visto a los ochenta años, publicado en 1934.

Los temas tratados en el volumen están precedidos de una larga meditación. Sobre este particular, el autor señala lo siguiente: “un nonagenario no improvisa nunca, está acostumbrado a dejar que sus ideas, perspicaces o banales, maduren durante mucho tiempo antes de alcanzar el sello de su imprimatur. A los noventa años no hay prisa, es grande el sentido de la autorresponsabilidad” (página X).

Con relación a la estructura y edición de la obra, el ejemplar está formado por doce apartados, la introducción y una “Última meditación”, así como su extensión es de 194 páginas. El libro fue publicado por editorial Comares, situada en Granada (España), en 2022. En la portada del volumen figura el propio Alejandro Nieto, en medio de un cielo encapotado o entre nubarrones.

Con respecto al contenido, el apartado 9, titulado “Instituciones”, está dedicado a las instituciones públicas y en particular al Estado, la Iglesia Católica, la universidad y los sindicatos. Allí se realiza una reflexión honda en torno al Estado. Dicha meditación, sin duda, reviste interés desde la óptica del derecho administrativo y otras parcelas del derecho público, por lo cual es provechoso colocarla de manifiesto. A continuación, a los fines de señalar la opinión de Nieto en torno a esa organización política, se hará referencia a algunos fragmentos, los más relevantes.

II

El Estado

El apartado 9 de la obra incluye, en efecto, los siguientes rótulos en torno al Estado: El ídolo estatal, Sobre la existencia del Estado e Inhibición del Estado.

Antes de abordar tales temáticas, es preciso señalar lo siguiente:

“El autor de estas páginas ha empleado muchas horas y gastado mucho papel estudiando las instituciones públicas desde una perspectiva legal, es decir, ajena a la realidad, como corresponde a su oficio de catedrático de Leyes. No tienen este carácter, sin embargo, los apuntes aquí recogidos, fruto exclusivo de la experiencia y el pensar, donde no se ha dejado entrar ni sombra de erudición” (página 110).

Pues bien, en relación con la facultad para decidir del Estado y su carácter servicial, se indica:

“El Estado no tiene voluntad propia como no la puede tener la Moncloa ni el Palacio de Oriente[ii]; la voluntad radica en los titulares de los órganos afincados en tales edificios. Como tampoco es cierto el apriorismo de que están a su servicio y velan por sus intereses. La experiencia enseña que esto puede ser así y también lo contrario, es decir, que los gobernantes pueden imponer sus intereses personales y servirse del Estado en su beneficio personal. Es irreal la ficción de que el capitán está al servicio de la nave; antes bien es más correcto afirmar que la nave (sin voluntad propia) está al servicio de quien la pilota, como éste trabaja al servicio del empresario” (página 113).

Con respecto a la existencia del Estado y la relación entre éste y las personas, se señala:

“Lo que se discute es la existencia del Estado como ente real con voluntad propia y capacidad de decisión, que se sirve de los seres humanos como instrumentos físicos que le permiten actuar. No es un ente real sino una entelequia. Los seres humanos han creado un aparato público del que se sirven para realizar determinadas funciones privilegiadas y luego, bajo el majestuoso nombre de Estado, han tenido la habilidad —y la hipocresía— de elevar el aparato estatal a la categoría de ente abstracto que utilizan para imputarle las actuaciones como si los individuos no existiesen. Esta hipocresía es la que denuncia el nonagenario, que no se deja engañar por las construcciones dogmáticas. Acepta que lo que se hace en España se impute a la Corona y al Gobierno español, pero no puede desconocer que la voluntad y la obra proceden de personas físicas (Felipe VI y Pedro Sánchez)” (página 119).

Por último, en torno a la existencia del Estado, Nieto sostiene:

“El Estado, en rigor, no existe. Lo que existe es una serie de individuos que realizando determinadas actividades utilizan al efecto bienes y poderes que llaman públicos. Todos obran en nombre de ‘algo’ impreciso que llaman Estado y es el caso que los demás ciudadanos lo aceptan, aunque no sea más que por que no tienen otro remedio. Una situación que recuerda la que hasta hace poco sucedía con la Iglesia: unos individuos que realizaban determinadas actividades utilizando al efecto bienes y poderes que llamaban eclesiásticos. Actuaban en nombre de la Iglesia católica romana, a la que imputaban ser voz y brazo de un Dios uno y trino; y es el caso que los demás ciudadanos, asustados por la amenaza de lo que llamaban Infierno, así lo aceptaban. Pues bien, todo esto ha desaparecido (casi) por completo y no se ha producido cataclismo alguno” (página 115).

III

Sobre el Estado, su existencia, su voluntad y el carácter servicial de los funcionarios

De acuerdo con las secciones precedentes del libro, se indica en torno a la existencia del Estado que lo que hay es un conjunto de individuos que realizando determinadas actividades utilizan al efecto bienes y poderes que llaman públicos. Esas personas actúan en nombre de algo impreciso que denominan Estado y los demás ciudadanos lo aceptan. Para Nieto, en términos simples y categóricos: “El Estado, en rigor, no existe”.

En cuanto a la voluntad del Estado y al carácter servicial de los funcionarios, en el volumen se expone que no es cierto que están al servicio del Estado y velan por sus intereses, pues puede ser así o no. A tales fines, Nieto ofrece el siguiente ejemplo: es irreal la ficción de que el capitán está al servicio de la nave, y en realidad la nave (sin voluntad propia) está al servicio de quien la pilota.

Sobre dichas temáticas, de manera tradicional, la doctrina sostiene que el Estado con base en los elementos que lo conforman asume la condición de persona jurídica, que es una persona jurídica colectiva o moral, la cual actúa a través de sus órganos y ejerce facultades derivadas del propio orden jurídico, así como asume obligaciones frente a la ciudadanía[iii], cuya personalidad jurídica es única[iv].

Asimismo, en numerosas normas jurídicas se establece el carácter servicial de la Administración Pública. Por ejemplo, el artículo 103.1 de la Constitución española de 1978 señala que “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales”; el artículo 209 de la Constitución Política de Colombia de 1991 indica que “La función administrativa está al servicio de los intereses generales”; y el artículo 141 de la Constitución venezolana de 1999 señala que “La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas”.

La doctrina de la personalidad jurídica del Estado ha sido elaborada fundamentalmente por la dogmática alemana[v]. Dicha doctrina obedece a la idea de racionalizar las estructuras de poder y objetivizar sus funciones[vi]. Ese ideario científico también ha hecho posible que el Estado tenga facultades y obligaciones, así como postular su posible responsabilidad patrimonial.

Empero, en el libro objeto de estos comentarios, Nieto ofrece una concepción realista del Estado y de su existencia, y coloca de relieve la disparidad entre la teoría y la práctica. Ello debido al carácter intangible del Estado y a la facultad para decidir de las personas físicas, que están detrás de ese aparato y lo colocan en funcionamiento. Igualmente, hace resplandecer el hecho de que los funcionarios pueden tener una actitud servicial o no, ya que en ocasiones los titulares de los órganos pueden colocar a la Administración Pública a su servicio.

Para concluir, cabe señalar que el libro en general tiene un tono crítico. El estilo de la obra y del apartado bajo análisis es sincero y sin rodeos. Los vocablos hipocresía, engañar, infierno y cataclismo, dan testimonio de ello. Se trata de una obra llena de sabiduría y significado. En nuestro criterio, la sección comentada y la obra en su conjunto, deberían ser leídas por diversos actores jurídicos y por estudiantes de la carrera de derecho de distintas latitudes, para considerar una visión realista y distinta sobre las instituciones públicas y el Estado.

[i] Nieto, Alejandro, El mundo visto a los 90 años, Editorial Comares, Granada, 2022.

[ii] En el entorno español, se refiere a la sede de la Presidencia del Gobierno y de la Jefatura del Estado, respectivamente.

[iii] Andrade Sánchez, Eduardo, Teoría del Estado, Tirant lo Blanch, Ciudad de México, 2021, p. 648.

[iv] Puede verse: Fernández Ruiz, María Guadalupe, Marco jurídico estructural de la Administración Pública Federal Mexicana, Instituto Nacional de Administración Pública, México, D.F., 2015, p. 43; Lares Martínez, Eloy, Manual de Derecho Administrativo, XIV edición, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 2013, p. 348.

[v] Martín-Retortillo Baquer, Sebastián. Instituciones de Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, 2007, p. 209.

[vi] Ídem.