Las Jornadas Anuales de la Asociación Venezolana de Derecho Administrativo 2023 se han dedicado al análisis de un tema sin duda de gran actualidad y del que se espera un desarrollo importante en el futuro, como es el de la Inteligencia Artificial y su aplicación a los ámbitos del derecho administrativo.

Las Jornadas se realizaron los días 19 y 26 de octubre en cuatro bloques temáticos: I. La inteligencia artificial y los principios que rigen a la Administración Pública, II. Las dificultades del entorno digital para el derecho administrativo. III. La Actividad administrativa bajo el influjo de la inteligencia artificial y IV. La contratación pública electrónica. Para el cierre, una conferencia especial sobre la inteligencia artificial en la actividad tributaria.

Con extraordinarios ponentes nacionales y extranjeros fueron dos días intensos en los que pudimos ver el encuentro que ya existe y el que se potenciará en los próximos años, entre el derecho administrativo y la inteligencia artificial, con las necesarias adaptaciones que imponen el carácter público de la función administrativa y los principios de la buena administración y las dificultades que se plantean tanto en el ámbito jurídico como en el entorno de las distintas realidades en las que en el campo de lo público se pretende incorporar la herramienta de la inteligencia artificial con el objetivo, claro está, de un servicio más eficiente al ciudadano y al interés público al que propende la organización y la actividad administrativa, objeto de estudio del derecho administrativo.

Quisiera, antes de comentar las ponencias presentadas, destacar la labor de los moderadores: Alicia Monagas, Darrín Gibbs, Juan Carlos Balzán y Caterina Balasso, todos prestigiosos miembros de la Asociación y destacados administrativistas que nos brindaron también sus interesantes comentarios y preguntas, lo cual contribuyó a un debate académico que enriqueció y abonó al rotundo éxito de estas jornadas. A Alicia Monagas, quien fue además la promotora del tema con la propuesta que efectuara ante el Consejo Directivo de AVEDA que resultó finalmente aprobado, y quien contribuyó activamente con la Comisión de Eventos en la organización de las mismas, le correspondió ser la primera moderadora del bloque relativo a la Inteligencia artificial y los principios que rigen a la Administración Pública. Darrín Gibbs moderó el bloque: Dificultades del entorno digital para el derecho administrativo. La segunda sesión también contó con dos extraordinarios moderadores: Juan Carlos Balzán en el bloque intitulado Actividad administrativa bajo el influjo de la inteligencia artificial y Caterina Balasso para el bloque de la Contratación pública electrónica. Finalmente tuve el honor de moderar la conferencia magistral de cierre del evento, a cargo de la profesora María Amparo Grau Ruiz, sobre Inteligencia artificial y la actividad tributaria de la Administración.

Me corresponde ahora, en estas palabras finales, resumir las interesantes ponencias que en estos dos días de Jornadas hemos podido disfrutar y que, con el apoyo de Universitas Fundación, han quedado registradas en las redes, para quienes deseen oírlas en diferido o para quienes deseen recordar algún aspecto de su particular interés .

Los temas y ponentes han desarrollado magistralmente este nuevo vínculo que se establece entre derecho administrativo e inteligencia digital en cada uno de los cuatro bloques temáticos.

I

Inteligencia artificial y los principios que rigen a la Administración pública

En el primer tema sobre “Inteligencia artificial y los principios que rigen a la Administración Pública” expusieron tres ponentes: Mauricio Pernía Reyes, Diana Trías Bertorelli y Juan Gustavo Corvalán.

Sobre la transparencia de los algoritmos que utilizan las Administraciones públicas, Manuel Pernía Reyes se refirió a la importancia de los derechos de los ciudadanos en materia digital. Indicó que en Venezuela no existe esta regulación, pero que hay una cierta base en la Ley de Infogobierno, Ley de Simplificación de Trámites, Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y la Ley de Transparencia.

Definió la transparencia algorítmica como la evidencia de que en las decisiones que utilicen estos instrumentos debe conocerse cómo funciona y cuál es el alcance y cuidarse el tema del tratamiento de los datos. Igualmente destacó la importancia de que el ciudadano tenga acceso a la explicación de cómo se ha usado el elemento digital, su influencia en la decisión, la minimización de riesgos y la rendición de cuentas.

Diana Trías Bertorelli se refirió a algunas experiencias de uso de la automatización e inteligencia artificial por la Administración pública y su impacto en la estructura de la norma administrativa. La profesora Trías Bertorelli puso de manifiesto la diferencia que existe entre las nociones de la tecnología de la automatización y la inteligencia artificial.

Definió la automatización como el uso de un software para aquello que ha sido programado, por lo que su proceso es previsible y limitado. Lo define como ideal para decisiones repetitivas y monótonas, como, por ejemplo, la inscripción en un sistema.

La inteligencia artificial, por su parte, se definió como un sistema en el que no se prevé qué debe hacerse, sino que se proporcionan herramientas para que a través de un algoritmo se pueda tomar una mejor decisión en cada momento. Identifica patrones en un conjunto de datos para encontrar la mejor respuesta. Es un paso más allá de la automatización.

Señaló que la inteligencia artificial y la automatización aportan muchas obligaciones e imponen la prudencia de no afectar los derechos ciudadanos, prudencia que va conectada a los principios que rigen la actividad administrativa.

Se refirió al uso de la inteligencia artificial para el control de las personas en sus obligaciones administrativas y hasta actividades criminales (control de cumplimiento de la norma), por ejemplo, Administración tributaria, planeamiento urbano, corrupción, contratación pública, inspecciones laborales, otorgamiento de subvenciones, selección de personal, etc.

Se refirió a problemas puntuales y la necesidad de detectar transformaciones normativas que son indispensables para adaptar la aplicación de las normas al uso de estas tecnologías. El uso de la tecnología no desplaza la exigencia de la motivación de las decisiones que se tomen (anulación de planes urbanos en España por ausencia de motivación. Otro caso: acumulación de sanciones, antes de que se comunique la primera infracción). Se cuestiona también el tema de la privacidad y debe proscribirse el acceso ilimitado de la Administración pública.

Finalmente, el profesor Juan Gustavo Corvalán presentó una ponencia sobre “Inteligencia artificial: Ventajas y retos para la Administración pública”. En una extraordinaria ponencia, el profesor Corvalán se ha referido a los desafíos de hoy, especialmente las ideas generativas referidas a: la simulación de los datos biométricos y generación masiva de humanos “fake”; hackeo de los datos biométricos, especialmente las voces (voces sintéticas); y datos sintéticos.

El derecho administrativo tiene que modificarse y ocuparse de la regulación y control de estos aspectos (entes reguladores). Asistimos a una revolución descomunal que incide igualmente en el derecho administrativo. Comentó cómo, por ejemplo, el ChatGPT enseña el diálogo con documentos (pliegos, actos administrativos), y cómo podemos ser coescribientes con estos sistemas, que siempre deberán ser auditados y editados por las personas.

Indicó asimismo que todos estos sistemas tecnológicos optimizan la tarea administrativa, cuantitativa y cualitativamente. A pesar de haber muchos riesgos y desafíos, hay inmensos beneficios, y lo que hay que hacer es buscar el equilibrio. Cambiar el paradigma del aprendizaje, reconvertirnos y aceptar que las personas no se pueden resistir a los cambios, los cambios que vienen hay que aceptarlos, hay que afrontarlos y hay que tratar de adaptarnos a los nuevos retos y el derecho administrativo no puede quedarse en la característica de ser un derecho arcaico, sino que tiene que reconvertirse para enfrentar esta realidad.

II

Dificultades del entorno digital para el derecho administrativo

En este segundo tema, José Rafael Belandria García se refirió a los retos y obstáculos del uso de la Inteligencia Artificial por la Administración pública en la Venezuela actual y su marco jurídico. Indicó que el uso de la inteligencia artificial en la Venezuela actual se complica por la crisis que afecta al país que plantea retos y obstáculos. Los obstáculos principalmente conectados al entorno marcado por una crisis en lo político, económico, educativo, social y cultural y en el tema educativo y de investigación, por ejemplo, las carencias presupuestarias.

Comentó que uno de los retos más importantes es el cambio del modelo de la Administración pública en cuanto a la visión de una organización al servicio del ciudadano y para el progreso acompañado con un cambio del ordenamiento jurídico actual y la formación de las personas en esta materia de la inteligencia artificial para poder implementarle de forma acorde a los principios de la buena administración.

La profesora Alessandra Piconesse presentó una ponencia sobre los sesgos de la inteligencia artificial, aportaciones conductuales y derecho a una buena administración, y le agradecemos especialmente por haberse tomado la molestia de hacer su presentación en su idioma, pero con la transcripción en español de la misma, lo cual nos permitió seguirla perfectamente, además con la extraordinaria traducción simultánea de la profesora Flavia Pesci-Feltri.

En su ponencia se refirió la profesora Piconesse a la importancia del derecho global y su uniformidad frente a las deficiencias normativas del derecho nacional y cómo esta inteligencia artificial crea una especie de transición para la adecuación del derecho nacional con el derecho global.

Se refirió a los problemas de ciberseguridad y mencionó el caso ChatGPT suspendido en Italia y creo que ha ocurrido lo mismo en España por los problemas del manejo de los datos. También destacó la preocupación doctrinaria por la confrontación entre el Estado automatizado frente a un Estado empático, lo que implica la necesidad de participación humana.

Recordamos nosotros en este momento la respuesta del profesor Corvalán al planteamiento que se le hizo sobre el tema de los estudiantes y el fraude académico por virtud del uso de medios tecnológicos, cuando él señaló que hay algo que las máquinas no tienen que es justamente la empatía —lo cual va en sintonía con esta reflexión de la profesora Piconesse— y de allí la necesidad de la participación humana, a pesar de las innovaciones tecnológicas.

En este sentido hace referencia la profesora Piconesse al principio de la reserva de la humanidad que es muy importante tanto desde la parte sustantiva como procesal. Habló de la centralidad del control humano mediante el ejemplo de la prohibición de decisiones sólo de trato automatizado, y en materia procesal trajo a colación el principio del juez natural que implica la necesidad de una persona para realizar la actividad de juzgamiento, es decir, se requiere la presencia de un juez humano o en todo caso la prohibición de un juez sólo robótico para realizar los actos de juzgamiento.

En definitiva, señaló que hay tres aspectos que el derecho administrativo debe tener en cuenta: el papel de la intervención humana, el rol de la inteligencia artificial en las decisiones administrativas y del juez contencioso administrativo y el papel de las garantías de la buena administración.

Concluyó comentando que hay normas constitucionales en Italia que permiten la incorporación de la tecnología e inteligencia artificial, pero también hay garantías del derecho a la buena administración como, por ejemplo, la motivación que impone una adaptación regulatoria que implique la efectividad de estas garantías frente a la instauración de estos avances tecnológicos, para lo cual la presencia humana sigue siendo esencial.

Finalmente, en el segundo bloque de esta primera sesión de las Jornadas quisiera destacar la ponencia del profesor Gabriel Sira Santana por su sistematización, concreción y carácter pedagógico sobre el tema del gobierno electrónico al gobierno móvil: El tránsito de la Administración pública para acercarse al particular. Introdujo el profesor Sira Santana aspectos tan novedosos como la distinción entre el gobierno o la administración electrónica como género y el gobierno o la administración móvil como especie.

Al respecto indicó que el Gobierno o Administración electrónica como género puede ser unidireccional solo digital, o bidireccional y total (como ejemplo de sólo digital mencionó el Registro de Información Fiscal). Sobre el Gobierno o Administración móvil como especie se refirió a los equipos móviles a través de internet inalámbrico y Apps creadas por el Estado.

Por otra parte, se refirió a la importancia de tener en cuenta la realidad social y planteó cuatro complicaciones concretas: conectividad, sensibilidad, privacidad e interoperatividad. Concluyó destacando, al igual que los ponentes que le precedieron, que no se puede desconectar totalmente el tema de la tecnología de la realidad en la cual le toca servir o en la cual le toca funcionar. Coincide en la utilidad de la tecnología para el funcionamiento de la Administración siempre en beneficio de los administrados, con cuidado de los derechos de los ciudadanos y con los cambios estructurales necesarios y cambios del ordenamiento jurídico para la regulación y el control. Termina diciendo que la incidencia de la tecnología es un fenómeno que no puede ser negada sino aceptada y debidamente afrontada.

III

Actividad administrativa bajo el influjo de la inteligencia artificial

El tercer bloque que se desarrolló en la segunda sesión de las Jornadas inició con la ponencia de Mayerlin Matheus Hidalgo sobre la Inteligencia artificial y digitalización en el procedimiento administrativo: El caso del procedimiento migratorio chileno.

De su interesante intervención quisiera destacar el planteamiento que formuló sobre el para qué de la inteligencia artificial en el procedimiento administrativo, respecto de lo cual concluye la ponente que es para precisamente darle la mayor eficacia, pero sobre todo en protección a las garantías de los administrados.

Nos habló la ponente de las bondades del chatbot, y señaló que el procedimiento migratorio chileno es totalmente digitalizado y que en ese sentido hay una regulación que establece el carácter conclusivo del procedimiento, otorgando un plazo, y cómo a pesar de que hay regulación en el sentido de la protección de esta garantía se producían muchas vulneraciones y una de las que destacaba era precisamente la circunstancia de que no se cumple con el plazo para decidir y que los procedimientos llegan a durar hasta más de tres años, señalando que eso había llevado a una judicialización del procedimiento, porque los administrados acuden al juez, pero el juez no brinda una solución efectiva, porque el juez lo que hace es declarar el retardo y simplemente exhortar a la Administración a que se pronuncie otorgándole un nuevo plazo.

Seguidamente Manuel Rojas Pérez presentó una ponencia sobre las competencias digitales de los funcionarios públicos. Planteó una preocupación que se repitió a lo largo de las Jornadas, en el sentido de que, si se va a disminuir o se va a eliminar al funcionario público por la implementación de las tecnologías, su conclusión es que no desaparece la figura del funcionario por virtud de las tecnologías, aunque sí se eliminan ciertos cargos, aquellos en los cuales la automatización simplemente sustituye la labor del funcionario y mencionó algunos ejemplos.

Concluyó que en todo caso lo que sí habría que hacer es plantear un cambio de paradigma de lo que es la Administración pública y entender a la tecnología como una herramienta, como un medio, entender que ella no es un fin en sí mismo pero que si conduce a un cambio del concepto de la Administración pública absolutamente burocratizada y evidentemente resaltando la importancia de la formación de los funcionarios a estos efectos.

Posteriormente, María Lidia Álvarez Chamosa se refirió al control público basado en inteligencia artificial. Destacó una doble vertiente del control, el que recae sobre la Administración pública en todas sus actividades, destacando las herramientas de control y mencionando varios sistemas para el control de la contratación pública de forma predictiva, y el control y monitoreo de la contratación pública. En una ponencia extraordinaria aportó consideraciones muy importantes sobre esta relación que se instaura entre el control público y la inteligencia artificial, destacando que es éste uno de los aspectos en los que este tema llega a tener un gran desarrollo y aportes fundamentales para la buena administración.

IV

Contratación pública electrónica

El último de los bloques de estas Jornadas comenzó con la participación de la profesora Valeria Ronchera Flores sobre la digitalización notarial en Chile. Valeria Ronchera Flores no enseñó como en Chile existe una transformación digital del sistema notarial más que una digitalización que sólo busca beneficios específicos. La transformación digital es más profunda, pues busca aprovechar la información digital para un campo cultural de mejor uso de la tecnología.

Destacó en este sentido el rol del notario frente al documento electrónico. Los funcionarios —y los contralores en especial— así como los administrados tienen que ser cibernéticos y nos deja como profunda reflexión que la negación de la ética en la inteligencia digital es un concepto humano, por lo que los sistemas deben ser programados con base a los principios éticos y su uso de acuerdo a la ética debe ser supervisado. Las personas son entonces quienes tienen la responsabilidad de imponer el uso ético de la inteligencia artificial.

Se refirió a la importancia del derecho a la identidad como derecho autónomo y explicó la contraposición entre las nociones de identidad legal e identidad digital que es todo aquello que identifica al individuo en el entorno web y que depende del tratamiento que se haga de ella. Esta identidad puede configurarse de varias maneras y alertó que una persona puede tener una o varias identidades digitales.

Finalmente planteó el tema de la firma electrónica, la cual distinguió entre firma electrónica simple y avanzada, en cuanto la primera a diferencia de la segunda no se vincula a una identidad física.

Luego, expuso su ponencia la profesora Daniela Hernández Marín sobre contratos inteligentes y fe pública, y yo quiero felicitar a AVEDA por el hecho de escoger a esta ponente porque se salió totalmente del tema jurídico, o sea, tuvimos una ponente experta en estos temas tecnológicos y fue una ponencia que aportó muchísimo porque se encargó de pedirnos fe y nos explicó con gran detenimiento y de una manera muy didáctica todos los términos de la tecnología y nos permitió entender todos estos conceptos a través de las definiciones del blockchain, del bitcoin, de los contratos inteligentes, de cómo funciona el contrato inteligente, este código del If Then que son los códigos en los que opera la contratación inteligente, y también nos habló de las verificaciones a través de sistemas que proveen la validación de las condiciones de trabajo. Ella concluye en que la notaría no pierde su característica porque atribuye al notario un papel de colaboración en la redacción de las condiciones, pero que lamentablemente es una función que está muy ajena a lo que es el servicio notarial al menos en nuestra concepción en el derecho administrativo venezolano.

A continuación, el profesor Pablo Schiavi, de Uruguay, nos habló de la Inteligencia artificial en la contratación y habló de tres dimensiones: la regulación, la infraestructura técnica y el impacto del humano. En el caso de la regulación dijo que no se pueden regular estos fenómenos con las técnicas tradicionales, un poco la misma preocupación que han expresado otros ponentes, y dice que el derecho administrativo es sólo una base pero hay que definir hasta dónde llega pues la importancia de esa base como limitación a la regulación en estas materias; en segundo lugar la infraestructura técnica, por supuesto la necesidad de formar y de que hayan actitudes de la Administración abiertas a estas transformaciones, y desde el punto de vista humano la necesidad de capacitar a los funcionarios públicos.

Posteriormente, el profesor Bernal en una ponencia muy interesante nos habló de contratación pública también e Inteligencia artificial, específicamente del tema Blockchain, administración y contratación pública.

El profesor Bernal nos puso dos ejemplos de España que son la aplicación de la Inteligencia artificial o de estas tecnologías para los registros de contratistas, que es una ayuda muy importante dentro del proceso de contratación pública, y aún más interesante, cómo la tecnología puede servir también para la realización de todo el procedimiento de selección de contratistas y cómo la tecnología sustituye aquella entrega manual de las ofertas y la validación de las ofertas e incluso puede llegar hasta el punto de valorar las ofertas simplificando los procedimientos y haciéndolos más eficientes. De su exposición también llamó la atención su señalamiento en el sentido de que estas tecnologías son una forma no solamente de hacer más eficientes los procedimientos, sino de eliminar la corrupción, evidentemente —dijo— tiene que haber también una voluntad de eliminar la corrupción porque si tal voluntad no existe pues no habrá nunca voluntad de implementar estas tecnologías.

Finalizó el evento la ponencia de la profesora María Amparo Grau Ruiz sobre inteligencia artificial y la actividad tributaria de la Administración. Debemos destacar las preocupaciones manifestadas por la ponente en el sentido justamente de que los juristas tenemos que estar muy atentos a que no se pierdan las garantías que el derecho administrativo ha edificado, otro aspecto que ella mencionó, que fue supremamente interesante, es la alteración del orden normativo, justamente también por la implementación de estas tecnologías y que eso atañe en derecho administrativo al tema de las competencias, entonces es un aspecto que el derecho administrativo creo que debe cuidar. Luego un punto que me parece también muy importante que es el de la codificación de las regulaciones, que es como un poco la aplicación de la tecnología a la regulación misma, y que sin duda tiene un gran interés.

Creo que la Asociación Venezolana de Derecho Administrativo con este tema de la inteligencia artificial y derecho administrativo que ha puesto a nuestra consideración y el estudio con estas jornadas tiene suprema importancia, es un tema al que evidentemente hay que abrirse, al que no hay que resistirse, porque se va a imponer.

Como dijo la doctora Grau Ruiz, ello no obsta para que el mismo plantee una preocupación a la que los juristas debemos estar atentos y debemos actuar en función de colaboración, pero siempre también en función de cumplir el objetivo del derecho que es la garantía de los administrados frente al ejercicio del poder mediante la imposición de las reglas que éste contiene. De manera que doy las gracias a todos los que han participado y a todos los que han concurrido a estas Jornadas AVEDA 2023.