Reseña del seminario virtual “40 años de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”

28 de junio de 2021

Jessica Vivas Roso

Encargada del Comité de Información y Comunicación de la Asociación Venezolana de Derecho Administrativo

La Asociación Venezolana de Derecho Administrativo (AVEDA) celebró el pasado 17 de junio de 2021 los 40 años de vigencia de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA) con un seminario virtual. Participaron como ponentes los profesores Gustavo Urdaneta Troconis, María Amparo Grau, Miguel Ángel Torrealba Sánchez y Cosimina Pellegrino Pacera, quienes conversaron sobre el origen de la Ley, sus principales novedades, su evolución a partir de 1999 y presentaron algunas ideas para su reforma. La moderación estuvo a cargo de Juan Domingo Alfonso Paradisi, presidente de la Asociación y Jorge Kiriakidis, tesorero.

A continuación, les presentamos los aspectos más resaltantes de las ponencias:

  1. I. Origen de la Ley

El profesor Gustavo Urdaneta Troconis resaltó la importancia del estudio histórico de las instituciones jurídicas, y destacó que, para entender el origen de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, era importante conocer la situación de Venezuela y su Administración Pública antes de 1981.

En este sentido, refirió que en 1935 ―ya fallecido Juan Vicente Gómez― comienza un proceso de democratización y modernización del Estado venezolano, pero también, de su Administración Pública. La creación de la Contraloría General de la Nación y el Consejo Supremo Electoral a finales de los años 30, sería una muestra del proceso de modernización del Estado que se iniciaba en esa época.

Existían en esos años, algunas leyes especiales que regulaban ciertos aspectos procedimentales; por ejemplo, la Ley de Expropiación o las normas en materia inquilinaria que regulaban los procedimientos administrativos para autorizar los desalojos; pero no existía una Ley general de procedimientos administrativos para la Administración Pública.

Como anécdota comentó que en el año 1954 el profesor Moles Caubet intentó crear una cátedra de procedimientos administrativos en la Escuela de Derecho de la Universidad Central de Venezuela, que no se concretó por considerarse que no había materia sobre la cual enseñar.

Para 1958 ―cuando Venezuela salía de la dictadura― comenzó un esfuerzo verdadero por unificar y modernizar el aparato del Estado y fundamentalmente la Administración Pública. Se creó, en esa época, la Comisión de Administración Pública, que bajo la conducción de Benito Raúl Losada y el liderazgo de Tomás Polanco Alcántara elaboró en 1963 el primer proyecto de Ley de Procedimiento Administrativo, que, a pesar de ser pionero, no contó con el apoyo de abogados, políticos ni medios de comunicación y no dio ningún fruto.

En 1965 el Ministerio de Justicia encargó un nuevo proyecto de Ley de Procedimiento Administrativo, que contó con la participación de los notables juristas Sebastián Martín Retortillo, Francisco Rubio Llorente y Allan Brewer Carías. Este proyecto tampoco tuvo el apoyo necesario para su discusión y aprobación.

En 1969, Rafael Caldera renovó la Comisión Presidencial para la Reforma de la Administración Pública, liderada por Allan Brewer Carías, quien retoma los proyectos de los años 1963 y 1965, creando uno nuevo que no llegó a mayores resultados.

Narró el profesor Gustavo Urdaneta Troconis, que en 1976 surge un nuevo proyecto de Ley, denominado Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que forma parte de un paquete de leyes que sí contaban con voluntad política de discusión y aprobación ―ejemplo de dicha voluntad política es que a finales de los años 70 se aprueba la Ley Orgánica de Régimen Municipal y la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, embrión de lo que será el floreciente contencioso administrativo―. A finales 1980 el proyecto de Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos es considerado y revisado por los profesores Luis Henrique Farías Mata y Orlando Tovar, quienes, en la fase final de su aprobación por el Parlamento, introdujeron mejoras técnicas al texto.

Este proyecto es revisado, discutido y aprobado en el Congreso que posteriormente lo remite a la Presidencia de la República. El presidente de la República lo objeta y realiza unas recomendaciones al Congreso que, en general, fueron acogidas favorablemente por éste. Se envía nuevamente al presidente de la República, quien la promulga, y es así como, finalmente, en julio de 1981 se publica en Gaceta Oficial la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que entró en vigencia en 1982 luego de una vacatio legis de seis meses otorgada, para que las distintas estructuras de la Administración se pudieran ajustar para implementar esta Ley.

 

  1. II. Principales novedades

Agotado este recorrido histórico, la profesora Maria Amparo Grau conversó sobre las principales novedades de la Ley. Su exposición giró sobre una idea central “Toda la Ley fue novedosa”.

Se regulaba por vez primera en un instrumento legal el Derecho Administrativo adjetivo; los principios, elementos y características fundamentales del acto administrativo; su constitución, su ejecución, entre otros temas que no llevan más que afirmar que toda ella fue novedosa.

La profesora Maria Amparo Grau agrupó dichas novedades en tres grandes bloques:

El primero, desde la perspectiva de las bases constitucionales del Derecho Administrativo: ―separación de los poderes, principios de legalidad, normas relativas a la organización administrativa, principio de la responsabilidad del Estado entre otros―.  En este grupo la principal novedad es que la Ley permitió vincular la actividad administrativa al principio de legalidad, no sólo desde el punto de vista del derecho sustantivo mediante la necesaria la previsión legal de la competencia, sino también desde el punto de vista del derecho adjetivo; pues por virtud de ella se produjo la legalización del procedimiento de sus instituciones y sus garantías.

Refirió que, con anterioridad a la Ley, el principio de legalidad del proceso penal ―regulado en el artículo 60 de la Constitución de 1961― era aplicado por extensión analógica a los procedimientos administrativos sancionatorios ―recogido a texto expreso en el artículo 49 de la Constitución de 1999 para todas las actuaciones judiciales y administrativas―. De allí que, la legalización del procedimiento administrativo a partir de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos es un logro del Estado de Derecho; un paso más en la sujeción de la Administración a la Ley y al derecho.

Otra novedad es la proscripción de las vías de hecho al disponerse en el artículo 78 de la Ley la necesidad de un acto expreso que fundamenta la ejecución de actos materiales de la Administración que menoscaben o perturben el ejercicio de los derechos de los particulares. También lo es el artículo 13, en cuanto dispone que el acto general tiene relación como fuente frente al contenido de un acto el particular previo, aun cuando este último haya sido dictado por un funcionario de mayor jerarquía. Para la ponente, esta norma es muy importante porque sacrifica el principio de la jerarquía de la organización para favorecer la preeminencia de la igualdad que garantiza el acto general.

Finalmente, mencionó el artículo 11 que prohíbe la aplicación retroactiva de los criterios de interpretación de la Administración a situaciones anteriores, salvo que fuesen más favorables para los administrados.

El segundo, la vinculación del procedimiento administrativo al efectivo respeto de los derechos constitucionales y a la buena organización administrativa. El procedimiento se concibió como garantía del respeto de los derechos de los administrados vinculados a la Administración por un caso concreto en el que habría de decidirse la afectación o no de su esfera jurídica subjetiva.

Para la profesora Maria Amparo Grau, este segundo bloque puede ser dividido, además, en dos grandes categorías:

1) Desde la eficiencia de la Administración: fueron novedosas las disposiciones relativas a la necesidad de formación del expediente; el registro de presentación de documentos; la posibilidad de utilizar procedimientos expeditos cuando sea debidamente justificado y la previsión que permite la acumulación de expedientes cuando exista conexión, a fin de evitar decisiones contradictorias.

2) Desde el respeto de los derechos a los administrados, destaca la consagración legal del derecho constitucional de petición; la previsión de un recurso de reclamo;  la consagración de la legitimación activa para el procedimiento administrativo de los terceros intervinientes;  el derecho de acceso al expediente administrativo; la flexibilidad probatoria; el derecho a ser notificado ―siendo muy importante la exigencia de la notificación personal en el caso de los actos de efectos particulares como garantía del derecho a la defensa―. También fue novedad establecer que el error en la calificación del recurso no sería obstáculo para su tramitación; y finalmente, el límite de la potestad revocatoria de la Administración cuando ésta hubiese generado derechos subjetivos o intereses personales legítimos directos a los administrados.

El tercero, desde la óptica del derecho contencioso administrativa en Venezuela.  La Ley llenó un vacío que venía cubriendo la jurisprudencia ante la inexistencia de una Ley de Procedimientos Administrativos, pero también posibilitó el análisis mucho más profundo de los ámbitos subjetivo y objetivo del Derecho Administrativo.

Como punto de cierre destaca la ponente, que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos facilitó que los jueces contencioso-administrativos produjeran vía jurisprudencia enriquecedores análisis sobre el alcance del contencioso administrativo y las instituciones del Derecho Administrativo: la Administración Pública como sujeto,  el derecho a la defensa,  el acto administrativo sus elementos y vicios, los límites a la discrecionalidad,  el procedimiento y sus garantías,  los actos de trámite,  las medidas cautelares, el silencio administrativo, la ejecutoria y ejecutividad del acto,  la revisión de oficio y los recursos administrativos,  así como los límites de la Administración.

 

III. Evolución a partir de 1999

De las novedades de la Ley ―y entendiendo que “toda ella fue novedosa” ― pasamos a revisar la incidencia que la legislación posterior a 1999 tuvo sobre la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; análisis que realizó el profesor Miguel Ángel Torrealba Sánchez, para quien, la Constitución de 1999 marca ―desde el punto de vista jurídico― un antes y un después en el Derecho, especialmente el Derecho Público y el Derecho Administrativo.

La Constitución de 1999 establece un nuevo marco constitucional, que trae una serie de consecuencias fundamentales para el Derecho Administrativo y el Derecho Constitucional; sin embargo, el análisis de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos lo divide entre: las principales novedades de la Constitución y la reafirmación de principios ya existentes en el ordenamiento jurídico.

Como novedad resalta la existencia de normas constitucionales que se destinan a regular la Administración Pública, entre ellas el artículo 141, que define a la Administración Pública vicarial, delineada por una serie de principios de actuación, a saber: eficacia, eficiencia, transparencia, responsabilidad, entre otros. Otra novedad, es la regulación del Estado patrimonialmente responsable y la Administración Pública patrimonialmente responsable, contenida en el artículo 140 constitucional.

También destaca la regulación del debido proceso administrativo y la extensión del debido proceso administrativo al procedimiento administrativo ―artículo 49―; temas de los que ya se venía ocupando la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pero que encuentran un mucho mayor refuerzo en la Constitución de 1999.

Para el ponente, estas normas imponen un cambio fundamental en la concepción de la Administración Pública, las instituciones del procedimiento administrativo, la actividad administrativa y el acto administrativo, entre otras figuras que estaban reguladas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

En cuanto a los principios tradicionales existentes, relató que la Constitución de 1999 reafirmó los principios básicos del Estado Derecho, la cláusula del Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia, la supremacía constitucional y el control de constitucionalidad, este último, además, con una especial atención.

La legislación posterior a 1999 también incidió en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; por ejemplo, la Ley Orgánica de la Administración Pública de 2001 ―y sus reformas de 2008 y 2014―, que establece los principios de la actividad administrativa y de la organización administrativa tanto para la Administración central como descentralizada funcionalmente y en algunos la Administración descentralizada territorialmente. Además, incluyó la participación de la ciudadanía en la elaboración de actos normativos a través de un procedimiento de consulta pública, tema no regulado en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

La Ley de Simplificación de Trámites Administrativos y la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público, también inciden en la nueva configuración de la Administración Pública, y, en consecuencia, en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Otra ley a mencionar, es la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que amplía objeto de las pretensiones procesales más allá del concepto del acto administrativo e incluye la vía de hecho y la inactividad de la Administración dentro del control contencioso administrativo.

Todas estas leyes que modifican la forma de ver la Administración Pública, fuerzan a reflexionar sobre una revisión y modificación de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, una Ley que en su momento estuvo llamada a modificar la propia concepción de la Administración Pública, pero que 40 años después, requiere ponerse a tono, tanto con las normas constitucionales y convencionales, como con las tendencias del procedimiento administrativo en nuestro contexto iberoamericano.

 

  1. IV. Ideas para su reforma

Por último, la profesora Cosimina Pellegrino Pacera presentó siete áreas de trabajo para una eventual reforma de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos:

1) Regular el procedimiento tramitado conforme a las tecnologías de la información. Es necesaria una regulación que permita la tramitación electrónica del procedimiento administrativo y el acto administrativo electrónico. Desarrollar un procedimiento conforme a las tecnologías de la información y la comunicación obliga a replantearse la definición de acto administrativo contenida en el artículo 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos para incorporar la noción de acto administrativo electrónico que cumpla con todas las condiciones de validez tanto de fondo como de forma que debe cumplir todo acto administrativo.

También es necesario regular la notificación electrónica para darle seguridad o certeza jurídica sobre cómo van a ser practicadas o elaboradas las notificaciones electrónicas. La ponente mencionó que la Sala Político Administrativa en sentencia del año 2015 eximió a la Administración Pública de dar cumplimiento a los artículos 73 y 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ante lo cual advirtió que la tramitación electrónica del procedimiento administrativo no exime a la Administración de practicar una adecuada notificación.

Destacó la ausencia de regulación de las redes sociales como mecanismos de notificación de actos administrativos, tema que debe ser objeto de discusión en una eventual reforma de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

2) Ampliar la definición del acto administrativo contenida en el artículo 7 de la Ley, para incluir no sólo la noción de acto administrativo electrónico sino la de actos de autoridad mencionados en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y armonizar en algún modo ambos textos legislativos.

3) Modificar el silencio administrativo negativo por el silencio administrativo positivo. Se propone incorporar el silencio administrativo positivo en los procedimientos constitutivos que tengan por objeto autorizaciones o aprobaciones que deba otorgar la Administración, ello para garantizar el derecho del ciudadano a una oportuna y adecuada respuesta. El silencio administrativo negativo se mantendría en el procedimiento administrativo de impugnación.

4) Establecer el carácter opcional del ejercicio de los recursos administrativos.

5) Regular la prohibición de la reforma perjudicial, lo que implicaría una revisión y/o modificación del artículo 90 de la Ley para incluir dicha prohibición.

6) Regular los actos probatorios como parte del derecho a la defensa, estableciendo reglas propias de control y valoración de las pruebas, para no seguir acudiendo a las disposiciones del Código de Procedimiento Civil.

7) Establecer una regulación de aspectos básicos del procedimiento sancionador, dado que lamentablemente existe una variedad de disposiciones de rango sublegal sobre este tema que en ocasiones están al margen de los principios constitucionales. Destacó la ponente la necesidad de imponerle la carga de la prueba a la Administración, atendiendo al principio de la presunción de inocencia regulado en el artículo 49 constitucional.

 

El seminario virtual se encuentra a disposición de los interesados en el canal en YouTube de la Asociación Venezolana de Derecho Administrativo y puede ser consultado en el siguiente enlace: https://www.youtube.com/watch?v=je5WuJg078I

 

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