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Autotutela administrativa versus respeto a los derechos adquiridos: Análisis de un caso

12 de abril 2024

Miguel Ángel Torrealba Sánchez

Profesor Titular de Derecho Administrativo UCV

Llama mi atención un caso recientemente decidido por el Consejo Universitario de la UCV, dadas sus implicaciones. En primer lugar, en sus aspectos meramente teóricos, técnicos y académicos. Y en segundo, por sus potenciales consecuencias prácticas para el buen funcionamiento de la institución y de la carrera docente de quienes hacemos vida universitaria.

Veamos el asunto desde el primer ángulo, en una suerte de introducción, mediante un ejercicio práctico, a temas del acto y del procedimiento administrativos, institutos que estudia el derecho administrativo. No dispongo de todos los detalles, dado que, como se verá, no se ha dado acceso ni al acto definitivo ni a las actuaciones previas, pero he logrado confirmar que los hechos que aquí se exponen se ajustan razonablemente a la realidad.

Un profesor ordinario (de escalafón) de la Escuela de Derecho de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas (FCJP) defiende su trabajo final de grado de Especialista en el Centro de Estudios de Postgrado de la misma Facultad, obteniendo la aprobación del jurado examinador. Recibe, por tanto, el respectivo título de postgraduado. Así pues, dado que ocupa la categoría de profesor Asistente en el escalafón docente, presenta su solicitud ante la Facultad para que se le tramite el ascenso a la siguiente, que es la de profesor Agregado. A tal fin, consigna el correspondiente veredicto aprobatorio del trabajo, con lo que, de acuerdo con la normativa aplicable, no se requiere de una segunda evaluación. El ascenso es, pues, y en teoría, casi automático, de aportarse una serie de recaudos adicionales.

Transcurridos sobradamente los lapsos legales y reglamentarios sin haber obtenido respuesta del Consejo de Facultad (ni, por tanto, de la Comisión Clasificadora Sectorial, órgano técnico llamado a emitir un primer dictamen sobre la solicitud), el profesor decide dirigirse entonces al nivel central de la UCV. Aquí obtiene el dictamen favorable de la Comisión Clasificadora Central (órgano técnico llamado a revisar por segunda vez el pedimento, pero que en este caso es la primera revisión ante la inactividad previa), en cuanto a que los requisitos para ascender se han cumplido. Seguidamente, el Vicerrectorado Académico lo incluye en la lista de ascensos por aprobar y lo somete a decisión del Consejo Universitario. Este último lo aprueba y notifica de ello tanto al docente ascendido como al Consejo de Facultad a los fines legales pertinentes. Por consiguiente, las dependencias, tanto de la FCJP como del nivel Central, realizan la correspondiente reubicación académica y administrativa del profesor en la categoría de Agregado.

Hasta ahora, nada demasiado inusual en el funcionamiento de la UCV. No obstante, recientemente, y luego de que el docente se enterara informalmente de que había intenciones de reexaminar su caso, se produjo una reunión oficiosa con autoridades centrales en la que se comunicó verbalmente que su ascenso iba a ser revisado e investigado. ¿La razón? Hasta donde se sabe, sería que el trámite del ascenso no inició en el Consejo de Facultad, y adicionalmente, dado que la Comisión Clasificadora Sectorial habría detectado omisiones o incumplimiento de algún requisito (el trabajo final era de Especialización y no de Maestría).

Lo anterior, sin que mediara notificación formal del inicio de algún procedimiento con el fin de dar a conocer al docente afectado el dictamen u opinión que objetaría su ascenso previamente aprobado, las razones para revisar el acto ya definitivo y firme y qué es lo que se iba a investigar. Además, sin permitirle acceso al expediente del caso, si es que lo hubo.

La trascendencia del asunto aumenta, dado que todo lo anterior culminó, más recientemente, en que el mismo Consejo Universitario que hace un año aprobó tal ascenso (sí, el mismo, pues que cambien las personas que lo integran no hace que sea otro órgano desde el punto de vista legal e institucional), decidió de forma unánime anular ese acto previo y ordenar que se inicie una investigación al respecto.

En relación con lo último, luce plausible que se ordene la investigación para que se determine, entre otros: 1) Las causas de la falta de oportuna respuesta por parte de la FCJP, violatoria de derechos constitucionales y legales del solicitante; 2) La ausencia de canales de comunicación entre la Comisión Clasificadora Sectorial y la Central, al punto de que la última termina pronunciándose sobre un caso sin conocer el parecer técnico preliminar y la segunda parece haberse pronunciado tardíamente (cabe preguntarse si no había ya perdido la competencia en razón del tiempo y en virtud del carácter definitivo y firme de la aprobación del ascenso por el nivel central); y 3) La razón por la que se decide la revisión de un acto definitivo y firme del Consejo Universitario sin formal procedimiento previo y sin permitirle defenderse al afectado.

¿Significa que el acto que aprobó el ascenso era inmodificable o que no podía revisarse por ninguna causa? No tanto. Lo que enseña el derecho administrativo, y en general, el derecho, es que existe el principio del respeto a los derechos adquiridos. Principio de orden civilizatorio como pocos, que indica que, ante el surgimiento de un derecho producto de una situación jurídica consolidada, ese derecho y esa situación deben respetarse, y solo por causas muy graves y con estricta sujeción a los requisitos jurídicos del caso y las garantías para los afectados, pueden ser modificados. 

¿Cuáles serían esos condicionantes en este caso particular? Para el derecho administrativo —que es el aplicable dado que el vínculo del profesor con la UCV es el de un funcionario público con una entidad igualmente pública, por lo que la relación entre ambos es jurídico-administrativa— hay varias exigencias. Acá luce conveniente recordar que esta rama jurídica regula las limitaciones con que se topa ese Leviatán amenazador, que modernamente se llama Administración Pública, antes de ejercer potestades públicas que afecten derechos, incidiendo unilateralmente —para bien o mal— en nuestras vidas. Y es que, de no existir el derecho administrativo se estaría en graves problemas. Dada la casi total ausencia práctica del esta disciplina jurídica en la actual realidad nacional, sobran mayores explicaciones.

Regresemos al caso bajo análisis. En el supuesto de los actos administrativos definitivos y firmes que han creado derechos se habla de la doctrina de los actos propios, de los principios de buena fe y de confianza legítima, del respeto a los derechos adquiridos o de la inmutabilidad de la cosa decidida, entre otros, como límites a las potestades administrativas de revisión de tales actos.

Incluso, hay ordenamientos en los que —en ciertos supuestos— ese Leviatán se ve obligado a demandar ante los Tribunales para que sean estos quienes anulen actos que resultan intangibles para la Administración Pública que previamente los produjo. Así de importante en una sociedad civilizada es el respeto a los derechos adquiridos, puesto que este se entrelaza con, entre otros valores, el principio de la seguridad jurídica, pilar del ordenamiento jurídico y de la convivencia civilizada a que se hizo referencia. De lo contrario, el Poder Público podría continuamente cambiar las situaciones de todos según lo considere necesario o conveniente.

En el caso del derecho administrativo venezolano, el tema de la posibilidad de que la Administración Pública revise y modifique sus actos (la conocida autotutela revisora) se regula bajo estos lineamientos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA):

1) Los actos administrativos que crean derechos no pueden ser revocados por la Administración (artículo 82 LOPA). De manera que, ni siquiera en el caso de que se constaten ciertas irregularidades en el procedimiento o ciertos vicios en el acto producto del primero, el Leviatán podrá decir: “Cambié de opinión, me equivoqué, ya usted no tiene el derecho que le surgió con motivo de ese acto previo”.

2) Hay, sin embargo, una excepción. Se trata de los actos administrativos con defectos tan graves que son más una apariencia de actos que una verdadera expresión del actuar de la Administración Pública. Por tanto, se entiende que esos actos, por ser más aparentes que reales, no generan efectos, ni favorables ni desfavorables (esta simplificación daría mucho para discutir, pero no se requiere ir más allá). Esos actos groseramente defectuosos son los actos absolutamente nulos o nulos de pleno derecho y esa nulidad puede ser declarada o reconocida por la Administración Pública (Artículo 83 LOPA).

3) Los supuestos de nulidad absoluta, en una lista cerrada puesto que establece algo excepcional, como es la posibilidad de revisar actos en apariencia creadores de derechos, son, conforme al artículo 19 de la LOPA: a) Norma constitucional o legal que así lo disponga (v.g. los actos violatorios de derechos constitucionales son nulos según el artículo 25 de la Constitución; b) Contenido de imposible o de ilegal ejecución (v.g. la designación de una persona fallecida para ocupar un cargo); c) Revisar un caso resuelto por un acto definitivo que generó derechos (sobre ello se volverá) y d) Incompetencia manifiesta del órgano que dictó el acto (v.g. la designación de un Ministro por el TSJ) o ausencia total de procedimiento.

4) La ausencia de procedimiento (prescindencia total y absoluta) no es cualquier irregularidad u omisión en la tramitación. Como su nombre lo indica, consiste en que, o no hubo ningún procedimiento, o lo que hubo fue una farsa procedimental en la que no se realizaron actos esenciales al procedimiento. El típico ejemplo es aquel trámite en que se ventila un asunto que afecta derechos o intereses, pero no se notifica al interesado o no se le permite defenderse al no dársele acceso al expediente.

De resto, las irregularidades formales no configuran nulidad absoluta, sino, en el peor de los casos, nulidad relativa, que como ya se señaló, no permite la modificación ni mucho menos la anulación de un acto previo que generó derechos.

5) Culminando el resumen, para dictar ese segundo acto administrativo que anula el acto previo por ser absolutamente nulo, en resguardo de la garantía del debido proceso (artículo 49 constitucional), la Administración tiene que iniciar, sustanciar y decidir un procedimiento administrativo en el que se le permita a quien fue afectado por el acto original ejercer su derecho al debido proceso. Es decir, el derecho a alegar, defenderse y a probar lo que considere conveniente a sus intereses, sea sosteniendo la validez jurídica —o al menos la ausencia de nulidad absoluta— del acto que lo habría beneficiado, o argumentando la nulidad absoluta de ese acto que lo habría perjudicado.

Aplicadas estas premisas a los hechos narrados, se tiene que, dado que el acto definitivo que aprueba un ascenso en el escalafón docente universitario es claramente un acto que le crea derechos al profesor ascendido, para anularlo, el Consejo Universitario debió:

PRIMERO: Iniciar formalmente un procedimiento administrativo mediante un acto en el que se expusiera detallada y fundadamente que había razones para presumir que ese acto aprobatorio del ascenso estaba viciado de forma tal que esas irregularidades encuadraban en una o varias de las causales de nulidad absoluta del acto administrativo previstas en el artículo 19 de la LOPA. Y de ser el caso, incluir en el expediente respectivo los dictámenes, solicitudes o actuaciones que hubieren motivado ese inicio del procedimiento y en las que pudiera apoyarse tal decisión (artículo 51 LOPA).

SEGUNDO: Notificar del inicio de ese procedimiento al docente ascendido por ese acto a revisar, cumpliendo las formas de los artículos 48 y 73 y siguientes de la LOPA, así como darle las garantías para que, teniendo acceso al expediente que iría documentando cronológicamente todas las actuaciones que se llevaran a cabo, ejerciera sus derechos, alegando y probando lo que considerase conveniente.

TERCERO: Una vez sustanciado el procedimiento en el que se recogerían todas las actuaciones destinadas a comprobar si el acto aprobatorio del ascenso encuadraba en algún vicio de nulidad absoluta, dictar su decisión motivada y fundada, tomando en cuenta igualmente los argumentos y pruebas que hubiera planteado el docente ascendido. Y por supuesto, notificar al interesado de tal decisión o acto definitivo, a los fines de que pudiera hacer valer sus alegatos en la vía judicial de considerarlo conveniente.

Ahora bien, partiendo de las premisas previas, al analizar el argumento hasta ahora conocido para declarar la nulidad —prescindiendo de la falta de certeza al no conocer el contenido específico de la decisión—, este parece tener afinidad con dos de las causales de nulidad absoluta de los actos administrativos. A saber, la incompetencia manifiesta y la prescindencia total y absoluta del procedimiento aplicable.

En efecto, según lo que se sabe de manera informal, se trataría de que, al no haber sido la solicitud de ascenso previamente examinada y aprobada por la FCJP, habrían faltado instancias por participar en la sustanciación según pauta la normativa universitaria.

No obstante, parece que puede descartarse la incompetencia manifiesta, ya que, tanto la Comisión Clasificadora Central como el Vicerrectorado Académico y el Consejo Universitario son órganos competentes para pronunciarse sobre la solicitud, solo que, en una etapa ulterior a la primera, que debe transcurrir en la Facultad respectiva. Así pues, si hubiera incompetencia sería por el grado, que para el derecho administrativo no es manifiesta y rara vez produce siquiera anulabilidad.

Más aún, podría sostenerse que no hubo ningún tipo de incompetencia, en virtud de que, precisamente, esos órganos son los llamados a intervenir y pronunciarse en la última fase del procedimiento, otorgando carácter definitivo a la previa propuesta decisoria de trámite del Consejo de Facultad (artículo 36.9 Ley de Universidades y 70 a 74 Reglamento del Personal Docente y de Investigación de la UCV). A ello se agrega que el omitido dictamen de la Comisión Clasificadora Sectorial es una recomendación no vinculante producto de una revisión inicial, según el artículo 74 del Reglamento en cuestión.

Descartada esa primera causal de nulidad absoluta del acto que aprobó el ascenso, queda la segunda. En relación con esta, esto es, la prescindencia total y absoluta del procedimiento, encuadrar los hechos ya descritos en tal supuesto luce cuesta arriba. En primer lugar, porque es obvio que sí hubo procedimiento, solo que no se habrían dado todas sus fases. Y ello, porque el Consejo de Facultad no dio oportuna respuesta a la petición del docente. Ante ello, en lugar de esperar una respuesta tardía, este último se dirigió a los órganos centrales, legalmente llamados, en todo caso, a pronunciarse definitivamente sobre el asunto.

De tal manera que, habiendo pronunciamientos favorables de la Comisión Clasificadora Central, del Vicerrectorado Académico y del Consejo Universitario (máximo órgano universitario), carecería de sustento sostener que no hubo procedimiento. Lo hubo, pero, en todo caso, incompleto. Queda entonces el supuesto de que los actos o fases faltantes resultaran esenciales. Veamos esto.

A reserva de un examen detenido del procedimiento (lo cual no ha podido hacer hasta ahora ni siquiera el interesado porque la Administración universitaria no se lo ha permitido), los elementos disponibles parecen apuntar a que tampoco acá puede configurarse la ausencia de procedimiento. Y ello, habida cuenta de que las decisiones que oportunamente debieron darse en el ámbito de la Facultad no pueden considerarse esenciales al punto de que sea dable sostener que hubo ausencia total de procedimiento. ¿Por qué? Porque no hubo violación a derecho alguno ni tampoco la Administración estuvo impedida de formarse criterio. De hecho, lo hizo, y procedió a decidir —acertadamente o no, eso es otro asunto— en consecuencia.

Esa conclusión se apuntala, además, si se considera que: 1) El ascenso se basó fundamentalmente en un veredicto aprobatorio unánime de un trabajo para obtener el título académico de Especialista por un órgano colegiado de la UCV (un jurado evaluador). 2) Entender que no hubo procedimiento por una inactividad de la Administración (en este caso, por el retardo de la Facultad) sería, además, imputarle los efectos del incumplimiento de un deber de la Administración al administrado, lo cual resultaría, amén de absurdo, notoriamente injusto.

Para finalizar este punto, hay un hecho adicional. Al recibir la FCJP la aprobación del ascenso por parte del Consejo Universitario, existe una comunicación de la entonces Decana encargada dirigida a la dependencia de personal instando a que se realizara el trámite destinado al cambio de categoría en el escalafón del profesor que había ascendido, lo que se consumó. Se trata de un pronunciamiento expreso e inequívoco de la Facultad, que nuevamente lleva a preguntarse si la Comisión Clasificadora Sectorial de la misma tenía competencias inquisitivas para reabrir —de haberlo hecho— un procedimiento que había concluido por un acto definitivo y firme del Consejo Universitario.

Hasta aquí llegan las hipótesis, ninguna por cierto favorable al sostenimiento de la decisión del Consejo Universitario de anular el ascenso, y se entra en la certeza. Certidumbre jurídica, con sus intrínsecas limitaciones. Y ello, porque la decisión del Consejo Universitario sería, en todo caso, absolutamente nula por una razón adicional y distinta a la posibilidad de que pudiera anular un acto administrativo previo creador de derechos. Esa otra razón, que nos luce de difícil discusión, es que se dictó sin un procedimiento previo, es decir con “prescindencia total y absoluta del procedimiento”, en los términos del artículo 19.4 de la LOPA.

Esa nulidad absoluta no se configuró porque haya faltado una sucesión de actos formales que culminaron en la declaración de nulidad absoluta, lo que se desconoce, sino porque, justamente, ese desconocimiento es producto de que el docente ascendido nunca tuvo —y sigue sin tener hasta ahora— acceso al expediente en que debió instruirse el procedimiento que terminó perjudicándolo. Por tanto, cuántos actos, cuáles, en qué orden y con qué contenido y efectos, no se sabe.

Es decir, al interesado no se le notificó del inicio del procedimiento ni se le permitió defenderse en él, en clara vulneración del artículo 49 constitucional y 48 y siguientes de la LOPA. Es decir, el acto sería nulo por encuadrar en norma constitucional expresa que así lo dispone (entra en aplicación lo previsto en el ya referido artículo 25 de la Constitución).

Y, además, porque la notificación omitida, así como la ausencia de un expediente puesto a disposición del interesado para permitirle defenderse en ese procedimiento que podía culminaren un acto desfavorable a sus derechos, es el clásico ejemplo de un procedimiento que no es tal sino mera apariencia. En resumen, la prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido determina la nulidad del acto de anulación del primero (el acto que aprobó el ascenso), siendo que a ese se le atribuiría discutiblemente tal vicio de forma.

De tal forma que, paradójicamente, el remedio habría resultado mucho peor que la supuesta enfermedad. O peor aún, esa cura terminó siendo ser un tipo gravísimo de enfermedad, mucho mayor a la potencial dolencia que se pretendía a curar.

Por tanto, inclusive considerándose que procedía la anulación del acto aprobatorio del ascenso por razones procedimentales, lo cual como se vio es bastante discutible, este segundo acto del Consejo Universitario resultaría nulo, ahora con certeza, porque no fue precedido de un procedimiento previo que pueda considerarse como tal al no habérsele dado al afectado el derecho a participar y a defenderse en él.

Hasta aquí llegan estas consideraciones, que ojalá lleven a la reflexión a la comunidad universitaria sobre una situación de especial gravedad que pone en riesgo la estabilidad de la carrera docente. Carrera ya de por sí cada vez menos atractiva dada la ausencia de alicientes socioeconómicos. Vale la pena recordar que, sin profesores, no hay universidad.

Y hasta aquí se comprueba también cómo, haciendo uso de las técnicas del derecho administrativo, el Poder puede terminar desprovisto de sus pudorosos atuendos cuando no se sujeta al derecho; y cómo esa carencia debe alarmar a sus destinatarios, al quedar los últimos —a su vez— desguarnecidos de las garantías básicas que distinguen al ciudadano del súbdito.

No tiene pues, nuestra disciplina, la grandeza heroica del derecho constitucional, ocupado de los trascendentes dilemas jurídicos del hombre en sociedad y frente al Estado. Tampoco muestra el trágico conflicto entre libertad, crimen y castigo que caracteriza al derecho penal. Menos estudia los profundos temas con que nos reta la filosofía del derecho, ni puede enorgullecerse de la prosapia milenaria del derecho civil. Pero nos permite ver cómo entra en juego ese “discreto encanto del derecho administrativo” del que habló el autor español Marcos Vaquer Caballería en su libro homónimo, en clara alusión a uno de los más recordados filmes de Buñuel de hace ya más de medio siglo.

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