1. I. Introducción 

Este trabajo ―que se presenta en dos entregas― tiene como objetivo fundamental comentar la particular situación respecto de la igualdad de género en la administración pública venezolana. Constituye un tema trascendente que aborda un importante aspecto de la función pública cuya concepción, regulación, desarrollo y perspectivas interesa conocer.

En nuestra primera entrega, se revisará la regulación constitucional y legal que ordenan la igualdad de género respecto de la administración pública. En la segunda entrega, se examinará la situación real de la participación de la mujer en el desempeño de la función pública en Venezuela.

1. II. Conceptualización de la igualdad de género

Interesa precisar a los fines de estas consideraciones, la conceptualización del tema relativo a la igualdad o equidad de género en términos generales. En ese sentido, Yralí Palacios expresa:

“La equidad está fundamentada en los principios de justicia social y derechos humanos. Cuando se habla de equidad de género, se hace referencia a la justa distribución por sexo de las responsabilidades, acceso a los recursos y poder de decisión. La equidad como elemento socialmente alcanzable en una sociedad de iguales en términos de derechos y oportunidades brinda al hombre y a la mujer, instrumentos, políticas de acceso de manera equitativa prevaleciendo dentro de esa condición de igualdad criterios de acuerdo a las necesidades de género[1]”.

 Por su parte la Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha señalado que la discriminación por razones de género es “Toda práctica o procedimiento, consciente o inconsciente, por acción o por omisión, que tenga como resultado la producción o reproducción de las desigualdades entre mujeres y hombres en el mercado laboral[2]”.

Ahora bien, la distinción realizada resulta interesante pues histórica y tradicionalmente existe una tendencia a entender la discriminación de género siempre hacia la mujer, sin embargo, ello abarca situaciones que pudieran afectar a ambos sexos. Por ejemplo, casos como el desempeño de labores secretariales usual y tácitamente se ha considerado que son propias de mujeres, no obstante, nada impide que puedan se desarrolladas por hombres. Así mismo, los cargos de mensajeros o repartidores tradicionalmente se entiende asignados a hombres, sin embargo, nada impide que puedan ser tareas desempeñadas por mujeres.

 Excede el objeto del presente artículo analizar las razones que han imperado y determinan las discriminaciones o desigualdades existentes, basta tener presente que aun cuando se analizará el tema de la desigualdad hacia la mujer en el ámbito de la función pública y no del mercado laboral privado, pudieran existir situaciones similares que inciden en ambos sexos, tanto en el ámbito público como en el privado. Así pues, se trata de detectar situaciones que pudieran constituir limitación de oportunidades tanto de hombres como de mujeres en el desarrollo de sus competencias, habilidades y potencialidades en beneficio o aprovechamiento del sector público.

A nivel mundial es un logro histórico el avance en la conquista de la igualdad de género y eliminación de discriminaciones en razón del sexo, ello ha determinado en el caso de las mujeres, un empoderamiento que les ha permitido ocupar espacios laborales tanto públicos como privados que tradicionalmente estaban concebidos y reservados para hombres en un pasado reciente.

En el caso particular de Venezuela, es indudable los grandes pasos dados en esta materia que han permitido la inserción de leyes que promueven la igualdad de género y que proscriben cualquier discriminación en ese sentido tal y como analizaremos de seguidas. Sin embargo, no puede dejar de advertirse que la igualdad de género y la eliminación de discriminaciones de cualquier índole no basta con decretarla a nivel normativo, su consolidación requiere una verificación de hecho que se traduzca en igualdad de oportunidades reales y efectivas.

Así pues, el análisis del tema no puede circunscribirse a un exclusivo examen normativo, antes bien, debe verificarse en la realidad.

III. Fundamento constitucional de la igualdad de género en la Administración Pública

El preámbulo de la Constitución en vigencia desde el año 1999, contempla como fin supremo el establecimiento de una sociedad democrática que consolide los valores de igualdad sin discriminación alguna. Por su parte, los artículos 1, 2, 19 y 21 destacan el respeto y el deber del Estado de garantizar el principio de igualdad ante la ley, por lo que dispone que no se permitirán discriminaciones fundadas en el sexo, el credo, la condición social o aquellas que, en general anulen o menoscaben el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad de los derechos y libertades de toda persona.

Los derechos constitucionales y los contenidos en tratados o en instrumentos internacionales inherentes a los derechos humanos de acuerdo con lo previsto en el artículo 22 de la Constitución, no deben entenderse como negación de otros que no encuentren expresa consagración, por lo que se garantiza su ejercicio pleno.   Destacando que, la Constitución en su artículo 23 dispone que “Cuando todos los tratados, pactos o convenios suscritos o ratificados por nuestro país en materia de derechos humanos, sean más favorables que los contenidos en la Constitución y las leyes de la República, siempre y cuando estos den mayor protección a la persona; los mismos deben ser de inmediata y directa aplicación por los tribunales y demás órganos del poder público”.

Venezuela ha suscrito y ratificado diversos convenios relevantes en materia de los derechos de las mujeres, a saber: a) Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra las Mujeres (1979). b) Declaración de las Naciones Unidas sobre la Eliminación de la Violencia Contra la Mujer (1993). c) Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra las Mujeres (Convención de Belem do Pará, 1994) y d) Cuarta Conferencia Internacional sobre la Mujer (Beijing, 1995).

La Constitución en el artículo 62 dispone que todos los ciudadanos tienen el derecho de participar en la formación, ejecución y control de la gestión pública, contemplando como obligación del Estado facilitar la generación de las condiciones más favorables para su práctica.

En la sección constitucional relativa a la regulación concreta de la función pública, el artículo 144 ordena que “La ley establecerá el Estatuto de la función pública mediante normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios o funcionarias de la Administración Pública y proveerá su incorporación a la seguridad social”. Contempla igualmente el referido artículo 144 que “La ley determinará las funciones y requisitos que deben cumplir los funcionarios y funcionarias públicas para ejercer sus cargos”, precisando seguidamente el constituyente en el artículo 146 que “El ingreso a los cargos de carrera será por concurso público fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia”. Cabe observar que el constituyente resalta de manera particular que el ascenso en el ámbito de la función pública, estará sometido a métodos científicos basados en el sistema de méritos. (Artículo 146).

Puede afirmarse sin lugar a dudas que conforme a las previsiones constitucionales tiene plena vigencia el principio de igualdad de género respecto del acceso y ejercicio de la función pública, por lo que desde el orden constitucional no existen discriminaciones que coarten o impidan a plenitud el desempeño de las mujeres en el ámbito de la función pública más allá de las derivadas de las capacidades, aptitudes y vocación de cada persona.

1. IV. Fundamento legal de la igualdad de género en la Administración Pública

Interesa en este punto abordar los distintos ordenamientos jurídicos de rango legal que de manera directa o indirecta encuentran vinculación con la igualdad de género en el ámbito de la función pública.

• 4.1 Ley Orgánica de la Administración Pública

La Administración Pública en Venezuela cuenta con una regulación especial contenida en una ley orgánica cuyo artículo 1 ordena a la Administración Pública hacer efectivos los principios, valores y normas constitucionales, lo que lleva de suyo el respeto en su contenido del principio de igualdad y de no discriminación consagrados en la Constitución.

Por lo que atañe al desarrollo concreto de nuestro objeto de estudio, dicha Ley no contiene ninguna norma vinculada de manera directa o indirecta al principio de igualdad de género en el ejercicio de la función pública. Tradicionalmente en nuestro ordenamiento jurídico y en acatamiento a lo ordenado por el constituyente (Artículo 144) la regulación de la función pública es materia de una ley especial.

• 4.2 Ley del Estatuto de la Función Pública

La Ley del Estatuto de la Función Pública rige las relaciones de empleo público entre los funcionarios públicos y las administraciones públicas nacionales, estadales y municipales (Artículo 1).

• 4.2.1 Funcionarios Públicos

El artículo 3 de la Ley del Estatuto define al funcionario público como “(…) toda persona natural que, en virtud de nombramiento expedido por la autoridad competente, se desempeñe en el ejercicio de una función pública remunerada, con carácter permanente.”

Interesa a los fines del conocimiento de la función pública en Venezuela, que la Ley del Estatuto bajo análisis distingue dos tipos de funcionarios públicos de la Administración Pública, a saber: a) Funcionarios de carrera; y b) Funcionarios de libre nombramiento y remoción. (Artículo 19).

Funcionarios públicos de carrera son aquellos que “(…) habiendo ganado el concurso público, superado el período de prueba y en virtud de nombramiento, presten servicios remunerado y con carácter permanente”. Funcionarios públicos de libre nombramiento y remoción son “(…) aquellos que son nombrados y removidos libremente de sus cargos sin otras limitaciones que las establecidas en esta Ley”. (Artículo 19), los cuales podrán ocupar cargos de alto nivel o de confianza. (Artículo 20).

Conforme a la normativa citada existen pues dos (2) categorías de funcionarios públicos y tres (3) clases de cargos en la función pública, a saber: Tipos de funcionarios: a) Funcionarios de carrera; y b) Funcionarios de libre nombramiento y remoción. Respecto de los cargos: a) Cargos de carrera; b) Cargos de alto nivel, y b) Cargos de confianza.

El proceso de selección de personal tendrá como objeto garantizar el ingreso de los aspirantes a los cargos de carrera en la Administrativa, con base en las aptitudes, actitudes y competencias, mediante la realización de concursos públicos que permitan la participación en igualdad de condiciones, de quienes posean los requisitos exigidos para desempeñar los cargos, sin discriminaciones de ninguna índole. (Artículo 40).

Enfocados en el ámbito de nuestro estudio, respecto de la igualdad de género para ejercer cargos en la Administración Pública, el artículo 16 del Estatuto dispone que “Toda persona podrá optar a un cargo en la Administración Pública, sin más limitaciones que las establecidas por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y las leyes”.

 De la revisión de la Ley del Estatuto de la Función Pública, puede afirmarse que no contempla regulaciones que constituyan desde el punto de vista jurídico positivo un supuesto de discriminación fundada en el sexo, antes bien, sus normas reafirman y encuentran perfecta adecuación al ordenamiento constitucional en orden a garantizar el principio de igualdad de género ante la ley y de no permitir discriminaciones fundadas en el sexo.

4.2.2 Exclusiones de la aplicación de la Ley del Estatuto de la Función Pública

4.2.2.1 Personal obrero

El parágrafo único del artículo 1 de la Ley del Estatuto de la Función Pública contempla taxativamente a través de nueve (9) numerales concretas exclusiones de su aplicación a funcionarios públicos al servicio de los siguientes Poderes Públicos: Legislativo Nacional, Judicial, Ciudadano y Electoral. Así mismo prevé la exclusión de funcionarios a que se refiere la Ley del Servicio Exterior, y los funcionarios al servicio de la Procuraduría General de la República, del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria (SENIAT), así como a los miembros del personal directivo, académico, docente, administrativo y de investigación de las universidades nacionales.

Igualmente, el numeral 6 del parágrafo único del artículo bajo análisis, excluye de la aplicación de la Ley del Estatuto a “(…) los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública”. Respecto de estos trabajadores interesa realizar unas consideraciones particulares, pues aun cuando prestan servicio para la Administración Pública no ostentan la condición de funcionarios públicos por lo que el régimen aplicable es el previsto en la legislación laboral. En ese sentido interesa resaltar, respecto de las relaciones laborales regidas por la legislación laboral que la Constitución en su artículo 88 dispone que “El Estado garantizará la igualdad y equidad de hombres y mujeres en el ejercicio del derecho del trabajo.”

Por su parte, la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras en acatamiento a la norma constitucional dispone que “El Estado garantiza la igualdad y equidad de mujeres y hombres en el ejercicio del derecho al trabajo. Los patronos y patronas, aplicarán criterios de igualdad y equidad en la selección, capacitación, ascenso y estabilidad laboral, formación profesional y remuneración, y están obligadas y obligados a fomentar la participación paritaria de mujeres y hombres en responsabilidades de dirección en el proceso social de trabajo”. (Artículo 20). (Resaltado nuestro).

Así mismo, la Ley Orgánica del Trabajo contempla el principio de no discriminación en el trabajo al disponer que “Son contrarias a los principios de esta Ley las prácticas de discriminación. Se prohíbe toda distinción, exclusión, preferencia o restricción en el acceso y en las condiciones de trabajo, basadas en razones de raza, sexo, edad, estado civil, sindicalización, religión, opiniones políticas, nacionalidad, orientación sexual, personas con discapacidad u origen social, que menoscabe el derecho al trabajo por resultar contrarias a los postulados constitucionales”. (Artículo 21). (Resaltado nuestro).

Precisa la referida Ley que “No se considerarán discriminatorias las disposiciones especiales dictadas para proteger la maternidad, paternidad y la familia, ni las tendentes a la protección de los niños, niñas, adolescentes, personas adultas mayores y personas con discapacidad. (…)”. (Artículo 21).

De la normativa queda evidenciado que en el ámbito laboral privado nuestro ordenamiento jurídico constitucional y legal consagran el principio de igualdad de género y proscribe las prácticas de discriminación basadas en razones de sexo. Por tanto, en el caso particular del personal obrero al servicio de la Administración Pública, su relación laboral se encuentra regida por la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras por orden de la Ley del Estatuto de la Función Pública que contempla su exclusión y consecuente remisión a la legislación laboral, sin embargo, por lo que atañe a la garantía del derecho a la igualdad de género éste encuentra asimismo en la legislación laboral plena cobertura y garantía. De manera que el personal obrero al servicio de la Administración Pública goza del mismo amparo al derecho de igualdad de género y de no discriminación en razón de sexo que en el ámbito de la función pública.

4.2.2.2 Personal contratado

La Ley del Estatuto de la Función Pública contiene un Título mediante el cual regula el denominado personal contratado de la Administración Pública. En ese sentido, los artículos 37, 38 y 39 ordenan que sólo podrá procederse por la vía del contrato en aquellos casos en que se requiera personal altamente calificado para realizar tareas específicas y por tiempo determinado. Se prohíbe la contratación de personal para realizar funciones correspondientes a los cargos previstos en la Ley, ordenando que en ningún caso el contrato podrá constituirse en una vía de ingreso a la Administración Pública. En cuanto al régimen aplicable al personal contratado el legislador remite a lo dispuesto en el respectivo contrato y a la legislación laboral.

Queda pues claramente establecido respecto del personal contratado de la Administración pública su naturaleza excepcional y la regulación de la relación mediante lo dispuesto contractualmente y la legislación laboral.  En este punto se reiteran las consideraciones realizadas precedentemente respecto de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras por lo que atañe a la reafirmación del principio constitucional de igualdad de género y a la prohibición de prácticas discriminatorias en razón del género.

5. V. Ley Orgánica sobre el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia

En Venezuela rige desde el año 2007 la Ley Orgánica sobre el Derecho de las Mujeres a una vida libre de Violencia que tiene por objeto “garantizar y promover el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia, creando condiciones para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres en cualquiera de sus manifestaciones y ámbitos (…)”. (Artículo 1) (Resaltado nuestro).

Dispone la referida Ley que “La violencia contra las mujeres a que se refiere la presente Ley, comprende todo acto sexista que tenga o pueda tener como resultado un daño o sufrimiento físico, sexual, psicológico, emocional, laboral, económico o patrimonial; la coacción o la privación arbitraria de la libertad, así como la amenaza de ejecutar tales actos, tanto si se producen en el ámbito público como en el privado” (Artículo 14) (Resaltado nuestro).

Por su parte, el artículo 15 precisa los supuestos que se consideran formas de violencia de género en contra de las mujeres. En particular y a los fines del análisis que se realiza, interesa destacar el previsto en el numeral 11 que contempla la violencia laboral y al efecto dispone que  “Es la discriminación hacia la mujer en los centros de trabajo: públicos o privados que obstaculicen su acceso al empleo, ascenso o estabilidad en el mismo, tales como exigir requisitos sobre el estado civil, la edad, la apariencia física o buena presencia, o la solicitud de resultados de exámenes de laboratorios clínicos, que supeditan la contratación, ascenso o la permanencia de la mujer en el empleo. Constituye también discriminación de género en el ámbito laboral quebrantar el derecho de igual salario por igual trabajo” (Resaltado nuestro).

En cuanto a las sanciones la Ley dispone que “La persona que mediante el establecimiento de requisitos referidos a sexo, edad, apariencia física, estado civil, condición de madre o no, sometimiento a exámenes de laboratorio o de otra índole para descartar estado de embarazo, obstaculice o condicione el acceso, ascenso o la estabilidad en el empleo de las mujeres, será sancionado con multa de cien (100 U.T.) a mil unidades tributarias (1.000 U.T.), según la gravedad del hecho. Si se trata de una política de empleo de una institución pública o empresa del Estado, la sanción se impondrá a la máxima autoridad de la misma. (…)” (Artículo 49). (Resaltado nuestro).

Interesa resaltar que conforme a lo previsto en el artículo 65 numeral 6, es una circunstancia agravante de los delitos previstos en esta Ley, “Si el autor del delito fuere un funcionario público en ejercicio de sus funciones.”

 Se observa de las disposiciones antes indicadas que conforme a este especial ordenamiento jurídico y en estricta sujeción a los preceptos constitucionales enunciados previamente, la discriminación contra la mujer en razón de su sexo en el ámbito laboral entendido en un amplio sentido ―sector público y privado― se encuentra proscrito. En concreto, debe destacarse su aplicación al ámbito público y la previsión de circunstancia agravante cuando el autor ostente la condición de funcionario público. Lo dicho reafirma pues los principios de igualdad y no discriminación fundadas en el sexo.

1] Palacios, Yralí. (2017). “Política, empoderamiento y Género en Venezuela”. Departamento de Ciencias Sociales. Escuela de Salud Pública y Desarrollo Social. Facultad de Ciencias de la Salud. Universidad de Carabobo. Valencia, Venezuela., pp. 1-12.  http://www.scielo.org.ve/scielo. [email protected]. Fecha de consulta: 12 de marzo 2019

[2] Organización Internacional del Trabajo (OIT), “Igualdad de género y no discriminación”. https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—americas/—ro-lima/—sro-san_jose/documents/publication/wcms_326274.pdf. Fecha de consulta 22 de abril 2019.