La innecesaria y peligrosa Ley Orgánica para la Celeridad y Optimización de Trámites Administrativos

Acaba de entrar en vigencia la Ley Orgánica para la Celeridad y Optimización de Trámites Administrativos (en lo sucesivo LOPCOTA)[i]. Se trata de un instrumento legal innecesario, y por tanto inútil, pero que no deja de generar peligros en su aplicación. Ello, en vista de que se trata de una versión descafeinada del proyecto de origen desconocido que circuló en enero de 2026, como desconocido es igualmente la causa de los cambios que tuvo la versión publicada. Y es que, a contravía del derecho positivo, la opacidad es el principio que impera en el actuar del Poder Público venezolano desde hace más de dos décadas.

El supuesto proyecto en cuestión, que tenía por título Ley Orgánica para la Aceleración y Optimización de los Trámites y Procedimientos Administrativos de la Administración Pública, contenía un articulado mucho más nocivo en su contenido e implicaciones, por lo que generó diversas críticas, algunas de ellas tomadas en cuenta en la versión aprobada[ii]. De manera que, para comentar brevemente el instrumento normativo que entró en vigencia, es necesario confrontarlo con ese, su antecedente oficioso, con el fin de entender mejor por qué el contenido publicado en la gaceta oficial es innecesario y peligroso, aunque lo último no tanto como lo era la propuesta original.

El núcleo de la LOPCOTA, y en realidad la única innovación sustancial de esta, está en el artículo 6.1. En esa disposición se atribuye al Presidente de la República la competencia para “Suspender, reducir, modificar o suprimir trámites, procedimientos, autorizaciones, permisos y requisitos, respetando la reserva legal, y siempre que ello resulte en la adecuación de respectivo trámite a una respuesta en menor plazo o la facilitación del trámite para las y los interesados (sic)”.

Una lectura aislada del artículo permite plantear la hipótesis de que se está ante un oxímoron normativo, una antinomia contenida en un mismo precepto.  O bien, frente a una norma inútil[iii].

En efecto, se trata de la atribución de una competencia para alterar el régimen de los “trámites”[iv] y procedimientos, con el fin de reducir sus plazos de finalización. Pero es bien sabido (o debiera serlo para quienes elaboran leyes) que la regulación de los procedimientos administrativos entra en la reserva legal material del ámbito nacional, de acuerdo con los artículos 156.32 y 187.1 de la Constitución. Es decir, esa materia solo puede ser regulada por norma de rango legal[v]. Por tanto, salvo delegación legislativa (que no es el caso), el Presidente carece de competencia para realizar alguna de las acciones indicadas en los verbos que emplea el precepto. De ello no hay dudas, pero si las hubiera, la expresa mención al respeto a la reserva legal aclara que la propia mens legis así también lo entiende[vi].

Tampoco puede sostenerse que se trata de asignar competencias para modificar la sustanciación de los procedimientos en casos concretos, pues tal práctica atentaría asimismo contra la reserva legal, y adicionalmente, contravendría el principio constitucional de igualdad. Lo anterior, al pretender atribuir al Ejecutivo la potestad de establecer excepciones concretas a la aplicación de los preceptos legales generales y abstractos. Proceder, además, prohibido expresamente en el artículo 13 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA), que recoge la llamada regla de la inderogabilidad singular de los reglamentos.

La opción interpretativa restante permitiría entender que el precepto lo que busca es otorgar poder al Presidente para modificar las normas reglamentarias que, al desarrollar leyes que regulan procedimientos administrativos, incluyen preceptos que inciden en esos procedimientos. Es decir, reglamentos que detallan y complementan las normas contenidas en la LOPA y demás leyes sectoriales que regulan procedimientos en ámbitos específicos. Siendo así, tal atribución competencial es constitucionalmente aceptable. Pero es también absolutamente innecesaria, y, por tanto, inútil.

Y lo es porque la potestad reglamentaria para dictar los conocidos reglamentos ejecutivos es usual en las Constituciones venezolanas, tradición mantenida por el artículo 236.10 del texto de 1999, como antes se aludió[vii]. Por tanto, no hace falta precepto legal alguna para que el Presidente (en Consejo de Ministros, de acuerdo con el artículo 236, penúltimo aparte, de la Constitución), la ejerza. Es decir, para que modifique un reglamento ejecutivo, siempre que lo haga “sin alterar su espíritu, propósito y razón” (de la ley reglamentada).

No podría, en cambio, hacerlo como órgano unipersonal, ni aunque una norma con rango legal pretenda habilitarlo, porque seguiría contraviniendo la Constitución, en primer lugar por carecer de competencia normativa general para ello[viii]. Pero también por atentar contra la jerarquía en el orden de las fuentes jurídicas de un Decreto presidencial dictado en Consejo de Ministros (artículo 14 de la LOPA), así como por violentar el principio de paralelismo de las formas. Es decir, sin reformar el reglamento ejecutivo igualmente en Consejo de Ministros.

De allí que esa tesis interpretativa encuentra como obstáculo su inutilidad práctica, pues una norma legal no puede alterar las competencias constitucionalmente delineadas del Ejecutivo Nacional.

Quedarían los casos de los llamados reglamentos autónomos, que se dictan no para reglamentar leyes sino para regular materias que no sean de reserva legal y siempre previa atribución competencial por instrumento legal expreso. Pero, en tales casos, la normativa que otorga la competencia permite igualmente la reforma total o parcial del reglamento, en virtud del ya referido paralelismo de formas. De allí que en esa hipótesis tampoco se observa que hubiera necesidad de dictar una ley para reafirmar lo ya pautado.

De manera que, en el mejor de los casos, el precepto en cuestión resulta innecesario, pero también puede que peligroso. Y esto último si se tiene en cuenta su antecedente inmediato ya aludido, es decir, el texto propuesto y conocido oficiosamente. En este, su artículo 7.1 atribuía al Presidente de la República la potestad para “suspender, reducir, suprimir o derogar trámites, procedimientos, autorizaciones, permisos y requisitos previstos en leyes, reglamentos, resoluciones, providencias y actos administrativos…” (resaltado añadido).

La inconstitucionalidad era manifiesta, como se puso de relieve en su oportunidad[ix], en razón de que esa competencia contrariaba la reserva legal y la jerarquía de las fuentes jurídicas. Era este el verdadero núcleo de proyecto, claramente contrario a la Constitución, al punto de que su redacción original fue alterada. De allí que la versión final de la norma en la LOPCOTA no solo es que no hace referencia a las leyes, sino que reemplaza parcialmente el texto por la alusión expresa al respeto a la reserva legal.

Todo indica entonces que la redacción definitiva debió ser producto de que alguien tomó nota de los preliminares reparos doctrinarios o bien advirtió por su cuenta la notoria inconstitucionalidad, y que, de alguna forma, se pretendió solventarla. Ahora bien, enmendada la redacción, el precepto queda sin mayor propósito, como ya se señaló. Se limita a reproducir de forma no demasiado afortunada la conocida potestad reglamentaria del Ejecutivo contenida en el ya aludido artículo constitucional.

Sin embargo, al atribuirla al Presidente, y no al Presidente en Consejo de Ministros, puede permitir que se pretenda darle primacía al elemento literal al momento de su aplicación, entendiéndose que la competencia corresponde a la Presidencia como órgano unipersonal, y no al Presidente en Consejo de Ministros. Evidentemente, expuestos los que entendemos son serios obstáculos para admitir semejante tesis interpretativa, debe ser desechada por contraria a Derecho. Pero sería ingenuo considerar, luego de más de un cuarto de siglo de arbitrariedades manifiestas sin control alguno, que los meros argumentos dogmático-jurídicos —por más que tengan base en la Constitución— servirán de freno a la práctica administrativa.

Cabe recordar, asimismo, que más por inercia que por un verdadero razonamiento, aún suele sostenerse la tesis de que la potestad reglamentaria general es implícita al Ejecutivo, en abierta contravención al principio de legalidad en su variante de vinculación positiva y a pesar de tener este clara recepción en los principios constitucionales y en el derecho positivo[x]. Si a ello se suma el entorno en que entra en vigencia la LOPCOTA, marcado por la ausencia de separación de poderes, la precaria situación práctica del principio de legalidad y la falta de controles institucionales, luce razonable el recelo.

Así pues, una “nueva” ley con un precepto con esa redacción —y con esos antecedentes, por más que hubo una enmienda correctora— puede pretender invocarse como justificación para una ilimitada potestad reglamentaria unipersonal de quien ejerza la presidencia de la República.

De forma semejante, el peligro también puede consistir en que se ensaye aplicar irrestrictamente el enunciado normativo basándose en la implícita tesis de que con su este se habría producido una suerte de “desreglamentación”. Es decir, que se permitiría al Ejecutivo obviar las exigencias normativas sublegales para los casos concretos, desconociendo cualquier condicionamiento reglamentario. O peor aún, que lo que se ha producido es la deslegalización implícita en el ámbito de los procedimientos administrativos, como era la intención del proyecto original, al estilo de la desafortunada “Ley Antibloqueo” pero en esta materia[xi].

Un precepto, pues, innecesario, y por consiguiente inútil, que nada añade al ordenamiento jurídico venezolano si se le interpreta conforme a la Constitución. Con el agravante de que la redundancia no se acomoda bien a las exigencias de una adecuada técnica legislativa. Y, por el contrario, si se le entiende y aplica sin considerar los requerimientos impuestos por la Carta Magna y los principios del derecho público —como tantas veces ha sucedido en este cuarto de siglo— una potencial nueva y grave vulneración al Estado de derecho. Otra más, de las tantas que se han padecido en la práctica del Poder Público, producto principalmente del desmantelamiento del Poder Judicial.

El resto del articulado de la Ley es notablemente redundante, y, por tanto, también inútil, como lo era el de proyecto original. Exceptuando quizá la referencia a la intervención de la Asamblea Nacional para reformar las leyes suspendidas por el Ejecutivo, la cual dejó de tener razón con la ya comentada enmienda y probablemente por eso terminó —afortunadamente— suprimida en el texto definitivo.

Veamos, comenzando por las otras atribuciones al Presidente de la República contenidas en el artículo 6, a saber: Darle primacía a la digitalización frente al uso del papel en la configuración de los expedientes administrativos (número 2) ya está enunciado en otras leyes incluyendo a la propia LOPA (artículos 32 y 35), pero probablemente requeriría de mayor detalle en normas de rango legal para garantizar el debido proceso[xii]; establecer reglamentariamente las normas para la unificación de trámites y procedimientos (número 3) es un mandato que, en cierta manera, viene del artículo 32 de la propia LOPA y se concreta, entre otras leyes, en el artículo 10 de la Ley Orgánica de la Administración Pública; crear ventanillas únicas digitales e interoperables  (número 4) merece un comentario similar al previo, con el añadido de que encuentra su primera previsión desde hace 27 años en la Ley de Simplificación de Trámites Administrativos[xiii]. Y la cláusula residual contenida en el número 5 referida a hacer todo lo necesario para optimizar y darle celeridad a trámites y procedimientos no es tampoco ninguna novedad, como se evidencia, para comenzar, de la lectura del artículo 141 constitucional.

Algo semejante  puede señalarse del objeto de la ley (artículo 1); de su finalidad (artículo 2); y de sus principios (artículo 3)[xiv]. La referencia al orden público y al interés general (artículo 4) es, en primer lugar, inapropiada, así como una muestra elocuente del desconocimiento del redactor de la LOPCOTA del significado y propósito de tales vocablos. Y, en segundo término, igualmente innecesaria, pues lo que se consagra es la mera reiteración del principio inquisitivo y de la regla de la actuación de oficio en los procedimientos administrativos. Regla ya prevista en los artículos 39, 48, 52, 53, 67, 69, 79, 83 y 87 de la LOPA.

Por su parte, el artículo 5, con su llamada a la eficacia y eficiencia administrativas, así como su modernización y sistematización, es igualmente redundante y revela que, como bien se ha señalado, buena parte del articulado de la ley es un mero relleno y reiteración de enunciados normativos hasta ahora incumplidos[xv]. La creación de una Comisión para la celeridad y optimización de trámites y procedimientos administrativos (artículos 7 y 8) promete ser tan útil y fructífera como sus antecesora prevista en la Ley de Simplificación de Trámites Administrativos de 2014[xvi].

Otro tanto en cuanto a redundancias en el derecho positivo puede señalarse de la manoseada participación popular y del respeto a los usos y costumbres de las comunidades indígenas (artículos 8 y 9), invocadas de forma retórica desde el proceso constituyente de 1999 y luego en la regulación del llamado “Poder Popular”, pero omitidas en su aplicación en más un cuarto de siglo.

En cuanto a la incorporación de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) y a la interoperabilidad en los procedimientos administrativos para garantizar su celeridad y accesibilidad (artículos 10 al 12), su genérica reiteración solo recuerda que sus previas consagraciones en diversas leyes solo se han quedado en el texto de estas[xvii], sin contribuir al logro de tan loables fines. De hecho, nunca han alterado la realidad del deplorable funcionamiento de la Administración Pública venezolana. Al contrario, el empleo tergiversado de la tecnología ha contribuido a agravar las prácticas autoritarias y que sumen en la total indefensión al ciudadano, frente a la aquiescencia —cuando no complicidad— del Poder Judicial[xviii].

Por último, el mandato de la disposición transitoria primera (las otras se limitan a regular la desaparición del ente previo que nunca hizo lo que el órgano que se ordena crear en su reemplazo tampoco hará) es también inútil. Emplaza a la Administración Pública a adecuar sus trámites y procedimientos a los principios y estándares de celeridad y optimización de la LOPCOTA en los 180 días continuos a partir de su entrada en vigencia. Plazo tan ilusorio y de imposible incumplimiento que solo puede ser producto del reiterado intento de hacer creer a la ciudadanía que se tratará de una ley mágica, suerte de milagrosa panacea que pondrá fin al deplorable estado de la Administración Pública venezolana. Administración ésta que ostenta, cabe recordar por si se piensa que quien esto escribe exagera en su escepticismo, el dudoso honor de encabezar varias listas mundiales de corrupción e ineficiencia.

Entre tanto, la verdadera transformación, mejora y modernización del funcionamiento de la Administración Pública, producto de una radical y profunda reforma administrativa, sigue sin iniciarse. Cuando las circunstancias le sean propicias, será una labor ardua y que tardará años, o hasta décadas, en comenzar a generar resultados tangibles en beneficio de la ciudadanía. Por ahora se mantiene la práctica de dictar o reformar leyes para la galería, en el mejor de los casos con resultados inocuos, salvo continuar el consabido gatopardismo legislativo del último cuarto de siglo.

[i] G.O. Núm. 7.018 Extraordinario del 08/04/26.

[ii] Véanse, entre otros, los comentarios de Carlos Luis Carrillo Artiles en el aula virtual Brewer-Carías que tuvo lugar el 10/02/26: Trámites y procedimientos administrativos de la Administración Pública https://www.youtube.com/watch?v=TXotWkcdxAs. También véase: AMS Abogados, Comentarios al proyecto de ley para la aceleración y optimización de los trámites y procedimientos administrativos de la Administración Pública. 27/01/26 https://amsabogados.org/comentarios-al-proyecto-de-ley-para-la-aceleracion-y-optimizacion-de-los-tramites-y-procedimientos-administrativos-de-la-administracion-publica/

[iii] Véanse los comentarios de Allan R. Brewer-Carías en el aula virtual Brewer-Carías del 14/04/26: Ley Orgánica para la aceleración y optimización de trámites y procedimientos administrativos. https://www.youtube.com/live/bMuorJjHIh4. Allí señala de tal ley, aparte de su inutilidad, su carencia de contenido normativo real, cabe entender en el sentido de que innove en el ordenamiento jurídico.

[iv] Respecto al impropio uso del término “trámite” puede verse el ya referido comentario de AMS abogados, así como la referencia a: RODRÍGUEZ GARCÍA, Armando, “La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y la simplificación de trámites administrativos”. En PARRA ARANGUREN, Fernando y RODRÍGUEZ GARCÍA, Armando (eds.), Libro homenaje con ocasión del vigésimo aniversario del curso de Especialización en Derecho Administrativo. Caracas, FCJP-UCV y TSJ, 2002, pp. 408-410.

[v] Sin menoscabo de la competencia de los Consejos Legislativos y Municipales, asunto que escapa a este análisis.

[vi] Aunque no es de descartar que la pretendida cláusula de salvaguarda de alusión a la reserva legal termine siendo considerada un mero recurso retórico sin efecto alguno, con lo que ello implica, como sugirió José Antonio Muci Borjas en el aula virtual Brewer-Carías del 14/04/26: Ley Orgánica para la aceleración y optimización de trámites y procedimientos administrativos. https://www.youtube.com/live/bMuorJjHIh4.

[vii] El régimen actual encuentra su antecedente directo en la Constitución de 1925 e indirecto en la de 1893, según señala: MUCI BORJAS, José Antonio, Potestad reglamentaria y Reglamento. Caracas, EJV-ACIENPOL, 2017, pp. 44-48. Véase también: PEÑA SOLÍS, José, Manual de Derecho Administrativo (edición actualizada por Nélida Peña Colmenares), vol. I, Caracas, CIDEP, 2021, pp. 440-442.

[viii] Sobre el tema pueden verse, entre otros: MUCI BORJAS, Potestad reglamentaria y Reglamento, op. cit., pp. 141-184 PEÑA SOLÍS, Manual de Derecho Administrativo, op. cit., pp.  448-458; ARAUJO-JUÁREZ, José, Tratado de Derecho Administrativo General y Comparado, vol. I. Caracas, CIDEP, 2024, pp. 521-524

[ix] Véase la nota al pie ii.

[x] Véase la doctrina antes citada en las notas al pie vii y viii, así como el artículo 4° de la Ley Orgánica de Administración Pública (actual Decreto con rango, valor y fuerza de Ley).

[xi] Esa hipótesis es también sugerida por MUCI BORJAS, loc. cit. Aunque claramente no puede haber una deslegalización en materias de reserva legal por expreso mandato constitucional.

[xii] Véanse, entre otros: TORREALBA SÁNCHEZ, Miguel Ángel, “Lineamientos a considerar en la regulación de las notificaciones electrónicas en una reforma de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”, Boletín de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales, n. 178, 2025, pp. 601-606; PELLEGRINO PACERA, Cosimina G., “La necesidad de replantear la noción del acto administrativo en un mundo virtual (Una propuesta para la reforma de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos)”, Revista Venezolana de Legislación y Jurisprudencia, n. 3., 2014, pp. 284-295.

[xiii] Véase el artículo 42 del Decreto con fuerza de Ley de Simplificación de Trámites Administrativos de 1999 y también los artículos 47 al 51 de la reforma de 2014.

[xiv] Véase: MUCI BORJAS, loc. cit.

[xv] Ídem.

[xvi] De acuerdo con el artículo 52 del Decreto con fuerza de Ley de Simplificación de Trámites Administrativos de 1999, el entonces Ministerio de Planificación y Desarrollo coordinaría la elaboración y aplicación de los planes de simplificación de trámites administrativos, evaluaría sus resultados, promovería la participación ciudadana en el diseño y control de tales acciones y propiciaría la capacitación del personal al servicio de la Administración Pública en lo que se refiere a la atención al público. Ello se mantuvo en el texto de 2008, pero en la reforma de 2014 se ordenó la creación del Instituto Nacional para la Gestión Eficiente de Trámites y Permisos (INGETYP).

[xvii] Véanse, respecto a la adaptación de la actividad administrativa a las TIC, los trabajos de la obra colectiva: BELANDRIA GARCÍA, José Rafael (dir.), Transformación digital, modernización e innovación en la Administración Pública. Con motivo de los 25 años de FUNEDA, Caracas, CIDEP-FUNEDA, 2019.

[xviii] Véase entre otros: SIRA SANTANA, Gabriel, “La Administración electrónica en las decisiones de la Sala Político-Administrativa del TSJ (2000-2018)”, En: BELANDRIA GARCÍA, José Rafael (dir.), Transformación digital, modernización e innovación en la Administración Pública. Con motivo de los 25 años de FUNEDA, Caracas, CIDEP-FUNEDA, 2019, pp. 383-409.